Характерные особенности метода права социального обеспечения

По нашему мнению, социально-обеспечительные отношения, составляющие предмет отрасли, целесообразно классифицировать по видам, выстроив определенную иерархию (алгоритм) классификаций и их критериев. Во главу угла следует поставить получателя социального обеспечения, который нуждается в таковом в связи с наступлением последствий социального риска.

Затем следует определить форму социальной защиты названного лица. В этой связи по своей природе социально-обеспечительные отношения подразделяются на три основных вида: социально-страховые; отношения по социальной помощи (и социальному обслуживанию), а также отношения по государственному социальному обеспечению. Эта классификация отношений учитывает объективный процесс усложнения системы правового регулирования социального обеспечения, а именно специализацию и относительное обособление правовых режимов организационно-правовых форм социального обеспечения.

В свою очередь, каждый из этих видов может классифицироваться по основаниям и порядку предоставления социального обеспечения на обязательные (государственные) и добровольные (дополнительные), по уровню правового регулирования: федеральный, региональный, местный и локальный.

Далее весьма уместной будет и классификация каждого вида отношений по предмету (объекту) (по государственному пенсионному обеспечению, по обязательному пенсионному страхованию, по обязательному и добровольному медицинскому страхованию; по предоставлению государственной помощи; по благотворительности и т.д.). Например, обратимся к социально-обеспечительному правовому статусу конкретного субъекта - безработного, который одновременно является субъектом различных видов социально-обеспечительных отношений. Он вправе получать пособие по безработице, услугу в виде профессионального обучения или переобучения, обратиться за государственной социальной помощью в связи с малообеспеченностью, получить единовременное пособие в связи с рождением ребенка, страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и др. При этом каждый вид социального риска предполагает конкретные формы социальной защиты лица и порядок реализации права этого лица на конкретный вид социального обеспечения в рамках социально-страховых правоотношений, отношений по государственному социальному обеспечению и отношений по государственной социальной помощи39.

Таким образом, в рамках материального правоотношения реализуются материальные нормы права, то есть права, устанавливающие субъективные права и обязанности субъектов, а также ответственность за несоблюдение прав и неисполнение обязанностей. Материальные отношения, регулируемые правом социального обеспечения, являются главным образом имущественными, поскольку субъективные права, предусматриваемые нормами данной отрасли, имеют определенное имущественное (выраженное в стоимостных показателях) содержание. Наличие конкретных носителей субъективных прав на социальное обеспечение, с которыми корреспондируют юридические обязанности других конкретно установленных субъектов, позволяет определить правоотношения по социальному обеспечению как относительные.

По своей природе социально-обеспечительные отношения подразделяются на три основных вида: социально-страховые; отношения по социальной помощи (и социальному обслуживанию), а также отношения по государственному социальному обеспечению.

1.2. Понятие и виды процессуальных правоотношений, образующих предмет права социального обеспечения

В предмет отрасли права социального обеспечения включаются вспомогательные процедурно-процессуальные правоотношения. Процессуальные отношения по социальному обеспечению выступают формой реализации указанных субъективных прав и юридических обязанностей. Например, они включают отношения, связанные, с одной стороны, с обращением субъекта за тем или иным материальным благом, составляющим предмет обязательств по социальному обеспечению, а также с совершением правообязанными субъектами, с другой стороны, действий, направленных на предоставление данных благ.

Между тем практически все ученые включают в предмет отрасли только процедурные отношения по установлению юридических фактов (инвалидности, временной нетрудоспособности, малообеспеченности и др.) и установлению права на данный вид социального обеспечения, а также по назначению гражданину определенного вида социального обеспечения. Соответственно отношения по разрешению споров и рассмотрению жалоб в области социального обеспечения включают в предмет отраслей гражданско-процессуального и административного права40. При этом отмечается, что в будущем эти отношения могут быть включены в предмет отрасли при принятии соответствующего трудового (социального) процессуального кодекса и создания органов специализированной юстиции41.

На наш взгляд, процедурными правоотношениями не исчерпывается перечень вспомогательных отношений в сфере социального обеспечения. Эти вспомогательные отношения по аналогии с теорией и практикой трудового права можно назвать производными, связанными с социально-обеспечительными отношениями. Их характерными чертами являются следующие. Во-первых, это обусловленность социально-обеспечительными отношениями, т.е. производные отношения существуют постольку, поскольку социально-обеспечительные отношения обслуживают эти отношения.

Во-вторых, одной из сторон этих отношений всегда выступает физическое лицо - получатель социально-обеспечительных благ, а другой стороной могут быть иные лица и органы, не являющиеся стороной основных (распределительных) социально-обеспечительных отношений. Так, рассмотрим социально-обеспечительные отношения по обязательному пенсионному страхованию, возникающему между застрахованным лицом и пенсионным фондом, выплачивающим пенсии. Применительно к этим отношениям производными являются отношения, возникающие между застрахованным лицом и страхователем; назовем их предшествующими производными отношениями. Отметим, что действующая редакция ТК РФ (ст. 1) причисляет эти отношения к производным от трудовых отношений. Рассматриваемые отношения могут стать и сопутствующими в отношении работающих пенсионеров. Производными также являются и отношения между страхователем и Пенсионным фондом РФ в ключе социально-обеспечительных обязательств в пользу застрахованного лица. Имеются в виду именно права и обязанности названных субъектов в сфере социального обеспечения (например, ведение индивидуального персонифицированного пенсионного учета, формирование накопительной части пенсии и др.) Отметим, что здесь не имеются в виду обязанности страхователя по уплате пенсионных страховых взносов и единого социального налога. Как мы уже отмечали, последние в настоящее время охватываются предметом отрасли финансового права.

Аналогичная ситуация складывается и с производными отношениями, предшествующими или сопутствующими социально-обеспечительным отношениям по предоставлению социальной помощи или государственного обеспечения. Например, это отношения, возникающие между гражданином и органом, устанавливающим инвалидность, временную нетрудоспособность и т.д.

В зависимости от институциональных норм регулируемые ими отношения по социальному обеспечению могут составлять следующие классификационные группы, в том числе:

1) отношения по социальному  страхованию, которое исходя из  вида страхового риска включает:

- пенсионное страхование;

- обязательное медицинское  страхование;

- обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (страхование профессиональных рисков);

- страхование на случай  временной нетрудоспособности, материнства, смерти;

2) отношения по пенсионному  обеспечению, включая отношения, связанные с государственным пенсионным обеспечением, и отношения по предоставлению трудовых пенсий;

3) отношения по предоставлению  пособий;

4) отношения по социальному  обслуживанию42.

Глава 2. Характерные особенности метода права социального обеспечения

2.1. Императивные и диспозитивные начала в правовом регулировании социального обеспечения

Классификация отраслей права только по предмету регулирования, который был выделен в ходе научной дискуссии о системе права (1938— 1941 гг.) в качестве основного критерия деления права на отрасли, по существу, свела проблему системы права к проблеме системы общественных отношений. Поэтому в ходе второй научной дискуссии (1955— 1958 гг.) было признано необходимым помимо основного критерия (предмета правового регулирования) выделить и дополнительный критерий деления права на отрасли — метод правового регулирования как совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения. Метод служит дополнительным юридическим критерием, поскольку он произведен от предмета и в значительной мере зависит от законодателя. В то же время в теории права отмечалось, что у законодателя не так много средств регулирования отношений. Он может дать участникам общественных отношений только одно из трех указаний (в отдельности или в совокупности): поступать только так (предписание); только так не поступать (запрет); поступайте, как сочтете нужным (дозволение)43.

Предписание отражает императивный метод регулирования, а запрет и дозволение, как считал Р. 3. Лившиц, — это приемы диспозитивного регулирования, поскольку участники общественных отношений свободны поступать так, как считают нужным, при этом в случае запрета эта свобода поведения начинается за пределами конкретного запрет.

Императивный и диспозитивный методы применяются в сочетании и являются как бы «сквозными» для всех отраслей права. В то же время они не могут учитывать специфики общественных отношений, регулируемых нормами конкретной отрасли, которая детерминирует необходимость использования определенного метода, характерного для регулирования именно данной совокупности отношений (т. е. предмета отрасли). Способ разрешения данного противоречия был предложен С.С. Алексеевым, который обратил внимание на то, что анализ метода правового регулирования должен не только учитывать характер волевых предписаний законодателя (предписание, запрет и дозволение), но и выявлять другие признаки приемов правового регулирования. К числу таких признаков Л. С. Явич, например, относил следующие: порядок установления прав и обязанностей субъектов права; степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий субъектов; взаимоотношения субъектов правоотношений; наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей; пути и средства обеспечения установленных субъективных прав и юридических обязанностей44.

Творчески развив данную концепцию, С. С. Алексеев дает более четкую конструкцию признаков, позволяющих концентрированно раскрыть отраслевую специфику метода правового регулирования. Это следующие признаки: 1) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов; 2) характер оснований возникновения, изменения, прекращения правоотношений; 3) характер общего юридического положения субъектов; 4) характер юридических мер воздействия45.

Данное теоретическое положение воспринято рядом отраслевых правовых наук (например, трудовым правом) при обосновании метода правового регулирования, однако до настоящего времени оно сохраняет дискуссионный характер.

Особо следует остановиться на концепции единого межотраслевого метода правового регулирования, обоснованной В. Д. Сорокиным. Не отрицая наличия в правовой системе различных отраслей права, имеющих обособленные предметы правового регулирования, он, тем не менее, отмечал отсутствие индивидуальных отраслевых методов, указывая на существование единого межотраслевого метода правового регулирования. Этот метод рассматривался им как целостная система, объединяющая три первичных компонента — дозволение, предписание и запрет, которые взаимодействуют и взаимообеспечивают друг друга. При этом обращалось внимание на то, что пропорции между дозволением, предписанием и запретом неодинаковы в различных конкретных ситуациях и прежде всего применительно к предметам регулирования отрасли права46.

Критикуя позицию В. Д. Сорокина, Р. И. Иванова ставит закономерный вопрос: «Если пропорции классических правовых приемов воздействия зависят от типа общественных отношений и если они не одинаковы, то может ли это быть некий единый метод правового регулирования?». Единый предмет и метод правового регулирования, считает Р. И. Иванова, есть не что иное, как научные абстракции, позволяющие выделить лишь общие признаки для всех реально существующих разновидностей предметов и методов регулирования. Все отраслевые методы сохраняют основное качество правового регулирования — установление нормативно обеспеченных государством прав и обязанностей участников регулируемых отношений. Но в разных отраслях права установление прав и обязанностей и обеспечение их государственным принуждением осуществляется по-разному. В зависимости от характера регулируемых отношений право пользуется велениями различного содержания47.

Выше уже говорилось о том, что в самом общем виде метод правового регулирования — это совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения. Возникает вопрос, каков же объем данной «совокупности». Л. С. Явич, например, понимал под методом все формы юридического воздействия на поведение людей, а А.М. Витченко определяет метод как совокупность только специфических нормативных средств воздействия права на общественные отношения, позволяющих отграничить правовое регулирование от других форм воздействия права на эти отношения48. Первая точка зрения обоснованно подвергнута сомнению в учебной литературе: «все формы юридического воздействия» рассматриваются в качестве такой правовой категории, как механизм правового регулирования, важной составной частью которого является метод. Он обладает существенной чертой, выражающейся в том, что касается лишь юридических норм.

С учетом изложенного более правильно рассматривать метод как совокупность именно специфических нормативных средств воздействия, «создающих скелет юридического режима отрасли49.

Сохраняющаяся в общей теории права дискуссионность проблемы метода правового регулирования предопределила дискуссионность данной проблемы и в праве социального обеспечения. Можно с уверенностью сказать, что это одна из самых острых проблем в науке права социального обеспечения, не нашедшая еще однозначного решения.

Традиционно метод рассматривали через совокупность этих правовых средств: позитивное обязывание, запрет и дозволение. Для отраслевых методов, где доминирует централизованное регулирование, а это в основном отрасли публичного права, в комбинации из этих трех средств превалирует обязывание. Это так называемое императивное регулирование, связанное с государственным вмешательством. Для отраслевых методов, выражающих диспозитивные начала, это в основном отрасли частного права, преобладают дозволение и в какой-то мере запрет. Это так называемое диспозитивное регулирование, осуществляемое соглашением сторон и при минимальном участии государства.

Сочетание императивного и диспозитивного приемов правового регулирования при доминировании первого в определении правового положения сторон социально-обеспечительного отношения. Большинство норм носят обязывающий, предписывающий характер.

При этом диспозитивное регулирование (дозволение) сводится исключительно к дозволению особого рода - к субъективному праву лица требовать тот или иной вид социального обеспечения. Отсюда, например, Е.Е. Мачульская называет метод права социального обеспечения методом позитивного обязывания (предписания), адресованного государственным органам или учреждениям в целях предоставления социального обеспечения лицам, пострадавшим от социальных рисков50. Однако, по нашему мнению, с таким же успехом метод административного права можно назвать методом позитивного обязывания государственных органов (предписаний). Некоторые авторы называют сочетание императивных и диспозитивных начал метода отрасли координацией, которая обеспечивает, как правило, нормативный, не договорный способ правового регулирования, значительно реже - договорный. Иными словами, вполне справедливо связывают диспозитивные начала с договорными формами социального обеспечения.