Информационные технологии в государственном управлении и местном самоуправлении

УДК 353.2:004

Информационные технологии в государственном управлении и местном самоуправлении

С.В. Черемушкин

 

В последнее время все большую популярность приобретают концепции организации работы органов государственной власти на основе информационно-коммуникационных технологий. Они предоставляют новые возможности для повышения эффективности управления и вывода его на принципиально новый уровень. Дискуссии вокруг них продолжаются уже многие годы. В настоящем исследовании ставится задача обобщить известные способы применения информационно-коммуникационных технологий в государственном и муниципальном управлении.

Одним из наиболее глубоких в своем содержании проектов применения информационных технологий в деятельности органов власти и управления является понятие «электронного правительства». Термин «электронное правительство» можно считать концептуальным понятием, он также распространяется и на органы муниципального управления, тем более что в исконном англоязычном варианте слово government может употребляться и в отношении местного самоуправления (local self-governments). Эта концепция получила широкое признание, в том числе и в программах развития информационно-коммуникационной среды, но она претендует на очень глубокие изменения в применении информационных технологий. О ее реализации можно говорить только в отдаленной перспективе, но важные шаги в этом направлении делаются уже сейчас. Вполне закономерен вопрос: а когда наступит e-government? Оказывается, что многие его элементы уже существуют и работают. В этом отношении концепция представляется несколько спорной. Но международные организации UNDPEPA (Отделение государственного сектора экономики и государственного управления ООН) и ASPA (Американское общество государственных служащих) уже применяют в целях бенчмаркинга ИТ индекс «электронного правительства» (e-government index). Индекс России в рамках проведенного этими организациями в 2001 году исследования равен 1,89, у США он равен 3,11. Таким образом, Россия попала в группу государств со средним уровнем развития электронного правительства (1,6-1,99). Здесь следует пояснить, согласно позиции вышеназванных организаций в своей эволюции электронное правительство проходит 5 стадий:

• Emerging (нарождающееся) – характерно он-лайн присутствие учреждений государственной и местной власти.
• Enhanced (продвинутое) – усиление сайтов за счет динамичной информации.
• Interactive (интерактивное) – возможности загружать формы документов и общения по электронной почте, взаимодействия через сеть. 
• Transactional (трансакционное) – посетители сайта могут производить платежи и другие трансакции через Интернет.
• Seamless (бесшовное) – полная интеграция электронных сервисов.

 Такая позиция может  свидетельствовать лишь о том, что словосочетание «электронное правительство» не предполагает каких-либо сверхъестественных вещей, а просто констатирует факт использования органами власти и управления Интернета для повышения уровня облуживания граждан и повышения своей эффективности. Даже минимальное нахождение в сети может расцениваться как шаг в сторону реализации этой концепции.

Согласно исследованиям агентства Pricewaterhouse Coopers, «электронное правительство» набирает вес и приобретает полноту содержания, продвигаясь в следующей последовательности:

• Доступ к Интернету
• Присутствие в Интернете
• Электронная торговля
• Интеграция бизнес-процессов
• Интеграция цепочки добавленной стоимости

Соответственно продвижению по этим стадиям растет отдача от web-технологий.

Помимо электронного правительства (e-government) часто употребляют термины электронное управления (e-administration) и электронное руководство (e-governance). Электронное руководство означает область взаимодействий между гражданами и правительственными учреждениями, в том числе органами местного уровня, через сеть Интернет. Электронное управление относится преимущественно к сфере внутриорганизационных отношений.

В связи с указанной концепцией в информационном обществе появляется целый ряд проблем, которые требуют своего постепенного разрешения. Прежде всего, это вопросы электронного федерализма и преодоление цифрового неравенства. Электронный федерализм (e-federalism) сводится к взаимоотношениям между уровнями управления, а также характеризуется степенью самостоятельности территорий и их возможностями использовать в своей деятельности информационные технологии.

Реализация концепции нового информационного управления упирается в вопросы финансирования, степени развития человеческого потенциала, а также в возможности граждан получить доступ к сети Интернет и наличие у населения ЭВМ и цифровых средств связи. Поскольку все эти факторы распределены крайне неравномерно в мире и в отдельных странах, в регионах, наблюдается  цифровое неравенство или электронное расслоение общества (digital divide), которое становится очень важным фактором социально-экономического развития. Цифровое неравенство имеет свойство усиливаться на периферии относительно центра. На региональном уровне web-присутствие органов власти становится все более заметным. Очень многое для этого делается и в Мордовии. А вот в муниципальных образованиях позиция властей остается пассивной.

Для оценки уровня информатизации разработаны показатели, которые позволяют определить информационный потенциал территории.

Например, о многом говорит экономический критерий, который определяется по формуле:

где - процент ВВП региона (страны), обеспеченный за счет информационно-телекоммуникационной экономики; он может быть исчислен как отношение доходов от инфокоммуникаций к ВВП; = 0%, = 50%.

В связи с тем, что современные средства связи способны повысить ответственность должностных лиц и специалистов перед населением, многие исследователи заговорили об электронной демократии (e-democracy). Ее элементами является свобода обращения в государственные органы с предложениями, высказывание мнения на форумах, направление по электронной почте поправок к проектам нормативных актов, программ, участие в опросах общественного мнения (opinion polls), голосование через Интернет (e-voting). Уже нашло свое применение проведение избирательных компаний с использованием Интернет (e-campaign), хотя это более характерно для федерального уровня.

Степень использования органами власти возможностей электронных технологий и степень развития электронного сервиса принято называть электронным потенциалом (e-potential). Кроме того, в целях координации и формирования полноценной государственной политики в сфере информационных технологий государство проводит электронную политику (e-policy). Очень важным направлением является также электронный маркетинг (e-marketing), когда власть, используя возможности сети, проводит рекламную политику и оценку предпочтений населения для того, чтобы в дальнейшем определить приоритеты и скорректировать социально-экономическую политику. Кроме того, здесь также предполагается обработка общественного мнения, так как Интернет становится одним из наиболее востребованных средств массовой информации. 

Следует остановиться на отдельных элементах использования информационных технологий в деятельности органов власти.

Свое признание Интернет получил в концепции «электронного бизнеса» и технологиях b2b (business to business), которые позволяет максимально облегчить межфирменное информационное взаимодействие. В России эти технологии постепенно внедряются в практическую деятельность компаний, но пока это довольно редкое явление и происходит это на уровне частичных внедрений.  Меньшее распространение получили также концепции b2c (business to consumer), их целесообразно применять только в розничной торговле, и они не дают такую отдачу как b2b. По аналогии с этим получило свое название g2g (government to government), т.е. взаимодействие между собой органов власти через сеть (интранет или Интернет),  а также g2b (government to business) и g2c (government to consumer).

Отдельные элементы описанных технологий получили широкое распространение на федеральном уровне управления – ведомственные информационные порталы, электронные формы налоговой отчетности, электронные анкеты ФКЦБ и др. технологии новой информационной эры. В отношении местного самоуправления действует принцип остаточного финансирования новых технологий. Безусловно, здесь и без того немало неразрешимых проблем. Но задумываться о будущем требуется уже сейчас.

Интернет создает большие возможности для приближения граждан к процессам управления. Он способствует повышение открытости и прозрачности, позволяет гражданам принять участие в принятии решений – путем приема предложений, помещения проектов программ на общественное обсуждение. Основным барьером является нежелание чиновников допускать граждан к процессу управления, сокрытие информации, которая по определению должна быть открытой для местных сообществ, поскольку затрагивает интересы социально-территориальных общностей.

Особенно актуально применение информационных технологий в области электронной коммерции (e-commerce) и электронного бизнеса (e-business). Взаимодействие органов власти при размещении государственного и муниципального заказа посредством открытого для каждого желающего информации на сайте администрации повышает конкуренцию при проведении тендеров, сокращает возможности злоупотреблений. Более того, технологии Интернет реализуют принцип «7 х 24 х 365». Популярная концепция collaborative commerce утверждает, что общение и взаимодействие через Интернет, не выходя из дома или офиса, сокращает трансакционные издержки на ведение переговоров. Для ее реализации необходимо развивать контактный сервис.

Помимо организации торговых площадок, проведения тендеров через Интернет (эта задача поставлена в программе «Электронная Россия»), органы власти могут применять технологию единого электронного окна для заполнения документов, подачи заявлений, регистрации, лицензирования, решения каких-либо вопросов (например, уплаты коммунальных платежей). Это способно снизить нагрузку по приему граждан, существенно повысить скорость и эффективность работы ведомств. Сложности связаны с отсутствием работоспособных систем электронных платежей и недостаточностью законодательного регулирования, неясным правовым положение режима ЭЦП, отсутствием полноценных систем работы с электронной документацией.

В дальнейшем по мере укоренения информационных технологий эти проблемы должны быть сняты.

Необходимо обозначить еще несколько направлений использования информационных технологий в управлении. Прежде всего, они относятся к внутренней организации работы органов власти.

Очень актуально применение информационные технологий в отношении измерения ведомственной эффективности (performance measurement), совершенствования их деятельности (performance improvement), организации процессов, повышения эффективности в аналитическом обосновании решений. Последнее применение чаще всего реализуется на основании принципа работающей корпорации, который очерчивает модель управления городским хозяйством. Для органов власти разрабатывается соответствующее программное обеспечение. Кроме того, постепенно входит в практику дистанционное обучение госслужащих.

Таким образом, информационные технологии постепенно становятся незаменимым инструментом управления в самых различных областях управленческой деятельности.