Избирательный процесс

Теперь нельзя не отметить некоторой противоречивости отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»13, касающихся признания результатов выборов недействительными. Серьезные затруднения при признании недействительными итогов голосования, результатов выборов способно вызвать то обстоятельство, что сформулированные в законодательстве основания для подобного решения носят явно выраженный оценочный характер. Совершенно очевидно, что наполнение юридической формулировки о том, что итоги голосования, результаты выборов признаются недействительными, если допущенные при проведении голосования или установлении его итогов нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, в значительной степени зависит от усмотрения соответствующей избирательной комиссии. Понятно, что исчерпывающим образом формально определенно закрепить условия признания итогов голосования, результатов выборов недействительными практически не реально. Однако принимая во внимание тот факт, что большинство членов избирательных комиссий (в особенности участковых и окружных) не имеют, как правило, необходимых юридических знаний и навыков, было бы целесообразно зафиксировать в законодательстве хотя бы ориентировочный перечень нарушений, которые могут служить основанием для признания итогов голосования, результатов выборов недействительными.

Некоторую помощь в этом вполне может оказать знакомство с зарубежным опытом законодательного регулирования признания голосования недействительным. Наиболее детально эти вопросы оговариваются в Мексике, где согласно Федеральному закону о политических организациях и избирательном процессе голосование на избирательном участке является недействительным, если:

1. избирательный пункт без уважительной на то причины был установлен не в том месте, где было предусмотрено;

2. осуществляется физическое насилие или применяется принуждение, подкуп или давление на членов участковой избирательной комиссии или на избирателей со стороны какой-либо власти или частного лица, что приводит к нарушению свободы или тайны голосования и отражается на итогах голосования в избирательном пункте;

3. была допущена серьезная ошибка или явный обман при подсчете голосов, что существенно исказило результаты голосования;

4. число проголосовавших, внесенных в дополнительный список, превышает на 10 процентов число избирателей, имеющих право голоса в данном избирательном участке;

5. избирательный пакет без уважительной причины был вручен окружному комитету по истечении сроков, установленных законом.

При этом под существенными нарушениями избирательного закона понимаются: а) осуществление подсчета голосов и определение итогов голосования не в местах, которые указаны законом; б) прием голосов в день, не предусмотренный для выборов; в) прием голосов лицами или органами, не уполномоченными законом; г) препятствование доступу представителей политических партий в пункты для голосования; д) не проведение голосования, вследствие не открытия пунктов для голосования. Представляется, что закрепление аналогичного, пусть даже и открытого, перечня в российском избирательном законодательстве могло бы снять целый ряд вопросов при принятии избирательными комиссиями решений о недействительности итогов голосования, результатов выборов.

Важное значение для правового режима признания недействительными итогов голосования, результатов выборов имеет вопрос о субъектах, наделенных правом принятия такого решения. Анализ положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» позволяет прийти к выводу, что это составляет исключительную прерогативу соответствующих избирательных комиссий, которые в данном отношении не связаны конкурирующей компетенцией с судебными органами.

Вместе с тем, право избирательных комиссий признать итоги голосования, результаты выборов недействительными не является абсолютным по своему юридическому значению. Во-первых, они могут принять такое решение только в случае нарушений, допущенных при проведении голосования и установлении его итогов. Если же нарушения избирательного законодательства были допущены на иных стадиях избирательного процесса (составление списков избирателей, выдвижение кандидатов, предвыборная агитация и т.д.), то в этом случае, если соответствующие избирательные комиссии своевременно не отреагировали на них надлежащим образом, суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов. Во-вторых, решения суда об отмене решений об итогах голосования, результатов выборов, принятых избирательными комиссиями, являются обязательными для исполнения соответствующими избирательными комиссиями, которые должны на их основании внести соответствующие коррективы в определение итогов голосования, результатов выборов. В-третьих, признание избирательными комиссиями итогов голосования, результатов выборов недействительными не является окончательным, так как соответствующие решения могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию или в суд.

Что же касается компетенции судебных органов, то они сами не вправе ни при каких условиях признавать итоги голосования, результаты выборов недействительными. Иное попросту означало бы наделение судебных органов правом определения результатов выборов, что входит в круг исключительных полномочий избирательных комиссий. Однако судебные решения могут в значительной степени предопределять признание недействительными итогов голосования, результатов выборов. При этом суды вправе отменять решения избирательных комиссий независимо от того, на каких стадиях избирательного процесса были допущены нарушения, не позволяющие с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.

В соответствии со ст. 70 ч.3  Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»14 суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом в следующих случае нарушения правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), определения результатов выборов, незаконного отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, признанного таковым после дня голосования, других нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей.

Судебная практика уже столкнулась с рассмотрением жалоб о нарушениях избирательного законодательства, не позволяющих с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. При этом суды, подвергая сомнению законность выборов, исходят, как правило, из того, что подобные нарушения должны носить существенный характер. Так, при рассмотрении заявления о нарушениях избирательного законодательства на выборах депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея по одномандатному избирательному округу N 25, состоявшихся 17 декабря 1995 г., суд установил, что данные нарушения действительно имели место и носили системный и грубый характер. Это проявилось в том, что на отдельных избирательных участках за не явившихся избирателей голосовали наблюдатели, велась агитация за кандидатов, к выдаче избирательных бюллетеней имели свободный и бесконтрольный доступ посторонние лица, были нарушены порядок и тайна голосования вне помещения избирательных участков. Кроме этого за 349 не явившихся на выборы избирателей проголосовали их родственники. Учитывая многочисленность допущенных нарушений и их существенный характер Верховный Суд Республики Адыгея решением от 26 февраля 1996 г. отменил решение окружной избирательной комиссии об избрании по данному округу депутата. Данное судебное решение было оставлено без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Думается, что этот пример наглядно свидетельствует, что при оценке нарушений избирательного законодательства необходимо руководствоваться комплексным подходом к их анализу, учитывать все условия и обстоятельства их совершения, принимать во внимание степень и характер как самих нарушений, так и их последствий.

Признание выборов избирательной комиссией недействительными как по собственной инициативе, так и на основании судебного решения, влечет за собой повторные выборы. Они назначаются и проводятся в порядке и сроки, предусмотренные федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Повторные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня первоначальных выборов или не позднее чем через шесть месяцев со дня признания выборов недействительными. При повторных выборах сроки избирательных действий по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть сокращены на одну треть. В остальном повторные выборы проводятся, как правило, с соблюдением общих требований избирательного законодательства.

3. Процедура принятия решения.

Избирательная комиссия, наделенная соответствующим правом федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, путем сложения содержащихся в первых экземплярах протоколов нижестоящих комиссий данных об итогах голосования определяет результаты выборов. В зависимости от полученных цифр и в соответствии с избирательным законодательством избирательная комиссия может принять одно из следующих решений:

• об избрании кандидата или распределении депутатских мандатов между кандидатами из списка кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями (блоками), за которые подано необходимое число голосов избирателей;
• о признании выборов не состоявшимися;
• о признании выборов недействительными;
• о проведении повторного голосования.

По общему правилу кандидат признается избранным в случае, если за него подано большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Вместе с тем следует подчеркнуть, что в зависимости от вида и уровня выборов законодательство может предусматривать в качестве условия, необходимого для избрания, получение кандидатом абсолютного, квалифицированного или относительного вотума доверия избирателей. Если применяемая на выборах мажоритарная избирательная система требует для победы получение абсолютного (50% плюс один голос) большинства голосов избирателей, то для выявления избранного кандидата в случае необходимости предусматривается второй тур голосования. Он проводится, если на общих выборах никто из зарегистрированных кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов избирателей. Если же для избрания достаточно получить относительное большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании, то результаты выборов всегда определяются по итогам общего голосования, вследствие чего повторное голосование при такой формуле подсчета голосов не предусматривается. Однако необходимо помнить, что для избрания в этом случае кандидат должен набрать наибольшее количество голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), а также большее, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Опыт проведения региональных выборов в субъектах Российской Федерации свидетельствует о том, что как однотуровая система относительного большинства (Воронежская, Новгородская, Липецкая, Смоленская, Магаданская области), так и двухтуровая система абсолютного большинства (Республика Карелия, Ставропольский и Красноярский края, Курганская, Калужская, Томская области) имеют свои плюсы и минусы. Система голосования в один тур предпочтительна с организационно-финансовой точки зрения, а также заставляет участников политического избирательного процесса придерживаться активной наступательной тактики, не откладывая те или иные имеющиеся в их распоряжении ресурсы на потом. Однако однотуровая система не исключает возможности избрания депутата или главы исполнительной власти ничтожно малым числом избирателей, что вольно или невольно ставит под сомнение статус победителя по мотивам недостаточной представительности выборов.

Не лишена недостатков и двухтуровая система. Она не только являет собой более затратный в бюджетном отношении механизм, но и создает дополнительную политическую напряженность в регионе между двумя турами, особенно в случае, если находящийся у власти и баллотирующийся на новый срок губернатор или глава муниципального образования по итогам первого тура оказывается в числе аутсайдеров избирательной кампании. Вместе с тем результаты двухтуровых выборов имеют в большей степени достоверный и объективный характер, что несомненно намного предпочтительнее обеспечивает легитимность избранных лиц.

Законодательство специально оговаривает особенности избрания депутатов по многомандатным избирательным округам. При проведении выборов по таким округам кандидат считается не избранным, если число поданных за него голосов избирателей меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. В этом случае по оставшимся незамещенными депутатским мандатам назначаются дополнительные выборы.

Федеральное законодательство и законодательство большинства субъектов Российской Федерации не определяет юридические последствия, наступающие в тех случаях, когда двое или более кандидатов набирают равное количество голосов избирателей и одновременно претендуют на первую позицию по итогам голосования. И хотя возникновение таких ситуаций носит преимущественно гипотетический характер, полностью исключить возможность их практического проявления нельзя. В этой связи было бы целесообразно на законодательном уровне определить правила «игры» при обнаружении подобных результатов выборов. История развития отечественного законодательства о выборах знает некоторые приемы на данный счет. Так, приоритет может отдаваться кандидату, зарегистрировавшемуся по времени раньше, чем его соперник (соперники), или кандидату, представившему наибольшее количество подписей избирателей в поддержку выдвижения. Думается, что и институт жребия был бы вполне приемлемым инструментом для разрешения таких казусов, особенно в тех случаях, когда речь идет о мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства, не исключающей возможность (пусть и микроскопическую) их возникновения. Допустимым представляется и отдача предпочтения старшему по возрасту кандидату. Заслуживает внимания и опыт Республики Корея, согласно ст. 67 Конституции которой в случае, если двое или более кандидатов наберут одинаково наибольшее число голосов избирателей на всеобщих, равных, прямых, тайных выборах Президента, избранным будет считаться тот кандидат, который получит наибольшее количество голосов на открытой сессии Национальной Ассамблеи (Парламента) Республики Корея, при условии присутствия на сессии большинства членов Национальной Ассамблеи.