Классификация публичных служащих во Франции

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ  МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Ижевский  юридический институт (филиал) Юриспруденция Заочное отделение высшего  профессионального образования Кафедра государственно-правовых дисциплин           РЕФЕРАТ по дисциплине: Государственное управление в зарубежных странах КЛАССИФИКАЦИЯ ПУБЛИЧНЫХ  СЛУЖАЩИХ ВО ФРАНЦИИ             Выполнил студент 503 зс учебной группы         5 курса Ефремова Светлана Ивановна Проверил  преподаватель Тверитин Сергей Алексеевич Оценка __________________________ ______________________________         Ижевск 2012

 

ОГЛАВЛЕНИЕ.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Во Франции государственными служащими являются все служащие государства как публичного юридического лица - его законодательных, исполнительных и судебных органов как в столице, так и за ее пределами. Помимо государственной службы Законом 1984 г. учреждена также публичная служба местных сообществ, регулируемая особо". Поскольку каждое публичное юридическое лицо - самостоятельный работодатель, в правовом положении его служащих имеются свои особенности. Примерно половина служащих государства и местных сообществ работает в системе публичного образования и здравоохранения. За ними по численности следуют почтальоны и дорожные смотрители, полиция и армия. Из чисто управленческих служб крупный штат имеют только финансовые службы, главным образом налоговые и бухгалтерские.

На государственной  службе занято около 2 млн. человек, местной  – 1,4 млн. и медицинской – 0,8 млн.

Французская система  администрации во многом представляла для России нечто вроде недостижимого идеала упорядоченной государственной организации. И во многом организации госслужбы в России и Франции были похожи (внешними чертами), особенно в некоторые исторические периоды.¹

Изучение бюрократической  системы Франции, уходящей корнями во времена абсолютизма, единой централизованной административной системы, позволяет сделать выводы о некоторой преемственности российской госслужбы.

Актуальность выбранной  темы заключается в том, что и  в России и во Франции наблюдается  один и тот же процесс централизации государственной службы, именно поэтому для объективной характеристики и оценки системы отечественной госслужбы необходимо подробным образом изучать и анализировать принципы государственной службы во Франции.

 

1. Законодательная основа госслужбы во Франции.

Действующее сегодня  во Франции законодательство о гражданской  службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны  после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится  только к  служащим гражданской «публичной»  службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются.²

Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию государственной службы. Ее основные принципы закреплены в Конституции 1958 года, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и в Преамбуле Конституции 1946 года. Статья 34 Конституции 1958 года относит "установление категорий публичных учреждений" и "основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим" к сфере законодательного регулирования. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а Преамбула Конституции 1946 г. – свободное определение условий труда и право на забастовку.³

Суть французской государственной  службы — закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Разумеется, время вносило в нее некоторые коррективы, но основополагающих принципов они не касались. Даже "Закон об общем статусе чиновников", принятый в 1946 г. — в период максимального влияния в стране левых сил, — в сущности не так много изменил. А Конституция 1958 г. отразила классические для Франции взгляды Ш. де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой Республики. Уже в 1959 г. Президент, используя полученное по Конституции право, издал новый ордонанс о статусе чиновничества. Он внес в Закон 1946 г. не очень много поправок, но все они имели одну направленность — усиление иерархичности и подчиненности чиновничества политической власти.

Отдельное место в  механизме нормативно-правового  регулирования публичной службы занимают статуты – нормативные акты, регулирующие правовое положение чиновников. Различают общий, особые и специальные статуты. Общий статут публичной службы применяется ко всем чиновникам. Его положения содержатся в четырех законах: Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников; Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о центральной публичной службе; Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной публичной службе; Закон от 6 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Кроме того, существуют и  особые статуты, регламентирующие специфику  применения общего статута к служащим, входящим в определенный штат (корпус) чиновников). В них, как правило, фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу, продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и рангов. Особые статуты принимаются декретом Государственного совета после консультации с Высшим советом центральной государственной службы.

Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного совета.

 

 

 

2. Понятие и категории государственных (ПУБЛИЧНЫХ) служащих.

Во французском законодательстве отсутствует определение понятия  «государственный служащий». Закон от 13 июля 1983 года определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. Это гражданские служащие центральной государственной администрации и администрации регионов департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов.

По французскому праву чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии. Госслужащий – понятие более широкое: это лицо, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу госоргана. Таким образом, все чиновники – госслужащие, но не все госслужащие – чиновники. Если чиновник по определению связан с госслужбой на всю профессиональную жизнь фактом включения его в штат и присвоения ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются как люди временные или, во всяком случае, не до конца интегрированные в систему. К таким категориям относятся:

1. Почасовики, т.е. лица, нанятые для выполнения определенной ограниченной задачи (исследования, разработки, обучение и т.п.) на условиях повременной оплаты в соответствии с расценками госслужбы, но не более чем на 120 часов в месяц;
2. Работники по контракту, нанимаемые на 3-х летний срок с возможностью однократного его продления на должности, как правило, либо технические, узкоспециальные, либо возникшие лишь недавно и потому еще не включенные в штат. Сам контракт может носить характер либо административно-правовой, если предполагается участие служащего в отправлении каких-либо управленческих функций, либо частноправовой;
3. Помощники – служащие, нанятые без контракта, т.е. односторонним решением администрации для выполнения временной работы; на практике это обходной маневр, позволяющий обойти нормы права госслужбы; помощник не пользуется защитой ни статута госслужбы, ни трудового права;
4. Чиновники-стажеры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от 6 месяцев до 2 лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат, уволены, либо статус категорий служащих как бы «второго сорта», которые хотя и работают в госаппарате, но не имеют гарантий и привилегий, предусмотренных статутом чиновника.⁴

Таким образом, правовая доктрина и административная практика различают понятия "служащий" и "чиновник". Правовое положение чиновника характеризует включение на постоянной основе в штат государственного органа на должность, соответствующую его чину (рангу) в административной иерархии. ⁵

Важным понятием является штат (корпус) – объединение чиновников, выполняющих примерно одинаковую работу (гражданские администраторы, инспекторы казначейства, учителя и др.). В системе центральной госслужбы Франции существует около тысячи штатов (корпусов). В зависимости от выполняемых функций и условий поступления на госслужбу чиновничество внутри штата (корпуса) подразделяется на четыре категории: A, B, C, D. Каждая определяется уровнем найма и характером исполняемых функций.

Высшая – A – объединяет штаты чиновников с магистерской степенью, выполняющих функции по разработке концепций и руководству (атташе, гражданские администраторы и пр.). В категорию B входят чиновники среднего звена, имеющие диплом бакалавра или равноценные (административные секретари, контролеры и пр.). Последующие две категории охватывают работников практического уровня с более низким образованием, при этом категория D постепенно сокращается.

Как правило, вся карьера  чиновника проходит внутри одной  категории. Переход в более высокую, скорее, исключение. Каждой категории  соответствует индексированная классификация, определяющая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников.

Каждая категория охватывает несколько рангов. Ранги – основное звено карьерной классификации. Это звание, дающее его владельцу  право на занятие ряда соответствующих рангу должностей, является для чиновника важной гарантией стабильности его положения, его защитой от превратностей административной жизни. Иногда ранги называют классами. Каждый ранг делится на ступени, и вся карьера чиновника проходит, как правило, через повышение ступеней и рангов.

Должность – понятие, отдельное от ранга. Это конкретная рабочая позиция и соответствующая ей ставка в бюджетном расписании. Административный орган самостоятельно назначает чиновника на должность, соответствующую его рангу. Каждому рангу соответствует ряд должностей.⁶

Своеобразным качеством  французского законодательства является и законодательное закрепление списков профессиональной пригодности и профессиональной ценности кандидатов на государственные должности (например, в ст. 119 закона от 9 января 1984 г.). Особенностью французского законодательства является чрезвычайно динамичный его характер. Государственный служащий не может не двигаться вперед, не повышать свою квалификацию и не занять через определенный промежуток времени более высокий уровень в своем штате. Если служащий по каким-либо причинам отказывается подняться на более высокую ступень службы, он может быть исключен из списка повышения в должности или из списка классификации (статья 58 закона 1984 г.). В этой статье говорится, что “каждый служащий, получающий повышение в ранге, обязан принять должность, которая ему предписывается в его новом ранге”.

Согласно французскому праву, понятия чиновника и работника  по контракту являются взаимоисключающими. Чиновник даже теоретически не может вести переговоры об условиях своей работы, и все, что он может, это отказаться от должности. Он обязан полностью подчиняться установленным статутом нормам. Но, с другой стороны, ему не может быть навязано что-либо, не предусмотренное статутом. При конфликте с нанимателем дело рассматривает не обычный, а специальный административный суд. Кроме того, права чиновника защищают профсоюзы. Так, с 1968 г. ежегодные соглашения о размерах зарплат подписываются совместно правительственным ведомством по делам госслужбы и профсоюзом чиновников. Изменения в особых статутах также в основном являются результатом соглашений между кадровой службой и соответствующим профсоюзом. Эта практика отчасти компенсирует очевидное правовое неравенство чиновника и его работодателя — государства. Но формально подчиненный статутам и регламентам чиновник не имеет права на сохранение отдельных элементов своего статуса. Административный суд применяет принцип изменчивости, согласно которому регламент может быть изменен в любую сторону в одностороннем порядке (изменения структуры подчиненности, оклада, круга обязанностей и пр.). Единственное, что этому противостоит, — правило сохранения достигнутых преимуществ, согласно которому, например, служащие местных коллективов, уже состоящие в штате на момент принятия изменений, сохраняют свои льготы в сфере оплаты и условий выхода в отставку. Но на практике, разумеется, правительство стремится не доводить дело до конфликта с группами чиновников, а решать вопросы посредством переговоров и соглашений. Это когда-то служба на государство рассматривалась как честь, достаточная сама по себе, и служащие даже не имели права на вознаграждение. Ныне концепция состоит в том, что служение обществу налагает особые обязанности, которые должны быть компенсированы дополнительными правами и гарантиями. Акцент переносится на положение чиновника как гражданина. Из этого вытекает тенденция приближения госслужбы к общему праву. И все же существенные особенности в его правовом статусе сохраняются, о чем будет рассказано после более подробного рассмотрения вопросов организации и прохождения чиновничьей карьеры.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Организация государственной  службы во Франции представляет собой  сложную бюрократическую систему.

Были рассмотрены основы законодательства госслужбы Франции. Установлено, что основными актами, регулирующими систему госслужбы, являются Законы 1983, 1984, 1986 гг., особые и специальные статуты. Отдельное место занимают Конституция 1958 г. и Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г.