Концепция e-governmen

Концепция e-government, в русском переводе - «электронное правительство», появилась на Западе в конце 1990-х гг. как идея широкого внедрения современных информационных, компьютерных технологий в работу государственных структур с целью повышения эффективности и прозрачности работы государственного аппарата. Эта концепция дополнялась идеей сервисно-ориентированного государства, то есть государства как организации, предоставляющей услуги своим гражданам.

Электронное правительство представляет собой систему электронного документооборота государственного управления, основанную на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и нацеленную на  существенное повышение эффективности государственного управления и снижение издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества.

Основными целями деятельности электронного правительства являются:

• оптимизация предоставления правительственных услуг населению и бизнесу;
• поддержка и расширение возможностей самообслуживания граждан;
• рост технологической осведомленности и квалификации граждан;
• снижение воздействия фактора географического местоположения.

Средством для достижения поставленных целей являются новые технологии, и в частности глобальная сеть Интернет, эффективное использование которой послужит улучшению взаимоотношений и развития связей между государственными службами и гражданами.

Создание электронного правительства (ЭП) в России было положено принятием Федеральной целевой программы (ФЦП) "Электронная Россия (2002-2010 гг.)". Ключевой проблемой развития ЭП было и остается то, что его технологии реализовывались вне связи с проблемами реформирования государственного управления.  
Продвижение ЭП проходило по пути информатизации бюрократических процедур и практик, увы, без соответствующих административных преобразований. В дальнейшем проблема Административной реформы в России была перенесена на проекты ЭП. Одна из причин "пробуксовки" проекта заключалась в том, что не произошел реинжиниринг бюрократических процессов.  
Политический подтекст трудностей проявился еще и в том, что система демонстрирует свою зависимость от субъективных, ситуативных, конъюнктурных обстоятельств и выстраивается на основании предпочтений политической бюрократии, что вкупе с общей инертностью государственного аппарата всего лишь подстраивает решения под уже реорганизованную систему управления, т.е. по сути уменьшает модернизационный потенциал технологий ЭП. Кроме того, бюрократия в России не имеет весомых мотиваций для изменений в своей работе, в том числе и для воплощения проектов электронного правительства.  
 
История вопроса  
Проект Electronic Government (E-Government, электронное правительство) изначально рассматривался как один из ключевых элементов реформирования государственного управления и его субъекта - административно-политической бюрократии.  
Обычно выделяют широкое и узкое толкование электронного правительства. В широком смысле ЭП включает использование всех информационно-коммуникативных возможностей для совершенствования деятельности правительства. В более конкретном понимании ЭП представляют как инструмент упрощения доступа граждан не только к информации органов государственной власти, но также к государственным услугам и экспертизе негосударственных организаций. Помимо облегчения коммуникации граждан с государственными учреждениями концепция ЭП предполагает усиление контроля граждан за деятельностью органов государственного управления. В результате управление должно стать более транспарентным, ответственным и отзывчивым. Так проблема борьбы с коррупцией в государственных органах получает новую обнадеживающую перспективу.  
Существует статистически доказанная обратная зависимость между уровнем развития ЭП и масштабом коррупции. Комплексная модель электронного правительства объединяет ряд структурно-функциональных моделей, в котором ключевыми являются модель функций правительства и его рабочих процессов и модель результативности правительственных органов. Их разработка и реализация позволяет выявить и устранить все слабые места административной системы - ее избыточные и дублирующие функции и элементы, т.е. оптимизировать систему управления, и, что весьма существенно, сделать это независимо от ведомственных и частных интересов чиновников. Инициативы ЭП стали катализатором совершенствования государственного управления и способствовали созданию новых каналов политического участия граждан, трансформации концепции государства - от "государства над гражданами" через "государство для граждан" (государства всеобщего благоденствия) к "государству граждан".  
В реализации ФЦП "Электронная Россия" можно выделить два основных этапа: 2002-2008 гг. и 2009-2010 гг. Первый не принес значимых результатов. В 2009 г. единым исполнителем работ, а также единым национальным оператором электронного правительства был назначен ОАО "Ростелеком". Приоритетом второго этапа ФЦП стало удовлетворение нужд граждан и ускорение перевода государственных услуг в электронный вид. Был принят очень важный Федеральный закон N 210-ФЗ от 27 июля 2010 г. "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. Он устанавливал общие требования к органам исполнительной власти федерального и регионального уровней и местным администрациям, требования к разработке административных регламентов предоставления этих услуг, а также к предоставлению услуг в многофункциональных центрах (МФЦ), процесс организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт. Предоставление услуг в МФЦ должно быть организовано по принципу "одного окна". Важной нормой закона является положение о том, что взаимодействие с органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, осуществляется МФЦ без участия заявителя. В случаях, предусмотренных нормативно-правовыми актами субъектов РФ, предоставление услуг в МФЦ может осуществляться исключительно в электронной форме.  
По сути должна была произойти революция в сфере оказания услуг и прежде всего, резкое сокращение объема взаимодействия граждан с чиновниками, уменьшение очередей и взяток. Но ожидаемого не случилось: 17 июня 2011 г. Госдума приняла поправки к закону N 210-ФЗ, которые вводят перечень из 18 типов документов, которые граждане все равно должны будут предоставлять лично. Таким образом, фактически обесценивается важнейший принцип электронного правительства, принцип "одного окна", пресекающий непосредственный контакт с чиновником.  
Кроме того, в самосознании государственных служащих не произошло поворота к статусу "слуги общества"; государственный аппарат в большей степени подчинен своему руководству, нежели требованиям закона и общества. Описанные проблемы проявляются в инертности и медлительности государственного аппарата в части подготовки и принятия соответствующих нормативно-правовых актов. Более того, не секрет, что имеет место солидарность и консенсус между административной и политической элитами: сформирована система неформальных согласований интересов, коррупционных практик, при которой инициативы по реформированию государства превращаются в формы "осваивания" бюджетных средств. Таким образом, инициативы элиты страны в данной сфере вписываются лишь в ее имиджевую составляющую.  
Тем не менее, итоги реализации ФЦП были представлены на заседании Правительственной Комиссии по федеральной связи и технологическим вопросам информатизации 8 апреля 2011 г. Как отметил ее председатель, министр связи и массовых коммуникаций И. Щеголев, главными итогами программы стало создание портала государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru) и системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Оба проекта уже функционируют и востребованы. Так, к 2010 г. на едином портале госуслуг зарегистрировано 463 тыс. пользователей (к третьему кварталу 2012 г. на портале госуслуг было зарегистрировано уже 3 млн. авторизованных пользователей). К моменту окончания срока действия ФЦП на портале предоставлялось 79 государственных услуг в электронном виде. В органы власти было направлено 1 360 млн. заявлений и запросов в электронной форме. Наиболее востребованными услугами, предоставляемыми в рамках портала, стали:  
проверка выписанных штрафов за нарушение ПДД (более 402,8 тыс. обращений);  
получения загранпаспорта по достижении 18 летнего возраста (350 тыс. обращений);  
извещение о состоянии лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования (321 тыс. обращений).   
Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) в рамках ФЦП создана и помогает решить проблему разрозненности межведомственных информационных систем. Более 90 органов власти уже перешли на электронный документооборот, что "избавило от ряда злоупотреблений, например, таких, как подпись задним числом".  
Важный аспект реализации ФЦП - расширение сети доступа к госуслугам в электронном виде, в рамках которого будет продолжаться программа по применению инфоматов. Инфомат - устройство, позволяющее гражданам, не имеющим доступа в Интернет и персонального компьютера, получать доступ к единому порталу госуслуг. В 2010 г. в России было установлено 500 инфоматов. К 2015 г. планируется установить 15 тыс. таких устройств, причем там, где их можно разместить вместо таксофонов и пунктов коллективного доступа в Интернет. Планируется использовать инфомат как таксофон, видеофон и как платную точку беспроводного доступа в Интернет по технологии Wi-Fi.  
В целом, финансирование из федерального бюджета ФЦП с 2002 по 2010 г. составило более 19 390 млн. руб. [ФЦП... 2010]. Вклад ФЦП в снижение уровня административной нагрузки на чиновников и граждан может дать:  
ежегодную экономию до 10 млрд.руб.,  
повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти на 10%,  
снижение затрат органов государственной власти на организацию обмена информацией на межведомственном уровне на 25%,  
снижение количества вынужденных обращений граждан в органы власти для получения услуг и времени ожидания на 10% [ICT-online б.г.].  
Гражданам и бизнесу реализация ФЦП позволяет избавиться от необходимости сбора множества справок, которые нужны для получения документов в федеральных органах власти. То есть, если такие данные уже есть в распоряжении чиновников, они сами должны обменяться информацией с другими ведомствами, причем в электронном виде. По данным министра связи и массовых коммуникаций РФ И. Щёголева ежегодно в России насчитывается 81 млн обращений граждан за госуслугами. Если учесть, что для получения каждой услуги надо  собрать не менее 6 справок, то получится, что в среднем в год россияне обращаются в ведомства 560 млн раз. Теперь все будет происходить в электронном виде. Ведомства подключены к  системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), рассчитанной на 2 млн суточных обращений, что перекрывает потребности граждан.  
 
Цели повышения качества взаимоотношений государства и общества путем расширения доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повышения оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, обеспечения оперативности и полноты контроля за деятельностью власти, заявленные в финальной версии ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 гг.)" и ведущие к тому, что государство станет более открытым, прозрачным и отзывчивым к нуждам граждан, в новой версии отошли на второй план. Это позволяет оценить новую редакцию госпрограммы "Информационное общество 2011-2020 гг." с позиций развития демократии в России как "назад в будущее". Кроме того, изменился язык и стиль изложения: неспециалисту будет очень трудно разобраться в тексте новой редакции Госпрограммы. Также в ней заметно усилены пропагандистские инструменты: даны субсидии "Первому каналу", НТВ и ТРК "Санкт-Петербург" для поддержания трансляций в небольших городах и "освещение внешнеполитической деятельности", в том числе "РИА Новости" и ИТАР-ТАСС, "Российской газетой" и журналом "Родина". Одним из каналов реализации целей призвана стать ФЦП "Развитие телерадиовещания в 2009-2015 гг.", сохранившаяся по сути в статусе подпрограммы.  
В целом ожидания того, что темы электронного правительства в новой редакции программы будут расширены, не оправдываются - в версии документа 2011 г. значительно меньше внимания уделяется проекту внедрения "универсальной электронной карты", а также сервисам, связанным с ним, которые правительство планировало к запуску в тестовом режиме с начала 2012 г., но так и не запустило. Нет упоминания и о развитии сервисов "электронного голосования", и интернет-трансляций с избирательных участков, анонсированных В.Путиным уже после подписания постановления правительства N1261.  
Создается впечатление, что и эта версия госпрограммы не станет последней. Даже без учета изменения политических и технологических требований, заставивших чиновников Минкомсвязи РФ переписать документ, экспертам становится ясно, что к 2014 г., когда завершится первая из двух стадий реализации госпрограммы, она уже будет выглядеть неактуальной. [Бутрин 2011]. Из теста Госпрограммы также становится ясно, что у команды разработчиков Госпрограммы в целом нет четкого понимания стратегии развития в России информационного общества и построения электронного правительства.  
 
 
 
Причины отставания от лидеров России  
Несмотря на достаточно высокое место в рейтинге ООН развития электронного правительства в 2012 г., сравнение уровня развития электронного правительства в России с состоянием электронного правительства развитых стран показало, что наша страна значительно отстает от лидеров по основным показателям. Попробуем перечислить причины, приведшие к такому состоянию.  
1. Непоследовательность со стороны власти в реализации стратегии формирования электронного правительства, тактические просчеты, отсутствие единого руководителя проекта, ответственного за его выполнение. Чиновники нередко тормозят внедрение технологий, позволяющих фиксировать и контролировать их действия и дистанцирующих их от потребителей государственных услуг. Заказчик-монополист также упорно сопротивляется внедрению новинок, которые заставят его работать иначе. Информатизация государства, его отношений с гражданами, бизнесом, повышение эффективности государственного управления - задача более политическая, чем инженерно-технологическая.  
2. Недостаточное развитие нормативно-правовой базы. Например, нет закона, регулирующего электронный документооборот. Реализация проектов ЭП продвигается крайне медленно не только из-за юридических коллизий, но и по причине недофинансирования проекта по сравнению с лидерами рейтинга. Государственным организациям необходимы стимулы для реализации работ межведомственных проектов и механизмы, позволяющие оценивать предполагаемую прибыль. Этого можно достичь за счет полномасштабной государственной оценки преимуществ электронного правительства и получаемой в результате его функционирования экономии. Кроме того, затраты на внедрение технологий ЭП должны рассматриваться в качестве инвестиций с учетом будущей прибыли и определенных гарантий будущего финансирования.  
3. Решения по электронному правительству в России не отвечают темпам научно-технологического прогресса. Проблемы доступа в режиме он-лайн в России существенно сужают круг потенциальных получателей услуг электронного правительства. Кроме того, неразвитость в целом по стране и неравномерность развития ИКТ в регионах существенно затрудняет внедрение технологий электронного правительства. Цифровой разрыв между субъектами федерации измеряется десятками раз. Вместе с тем, Стратегией развития информационного общества в России поставлена амбициозная цель: к 2015 г. сократить в два раза разрыв между субъектами федерации.  
4. Недооценка возможностей и значимости электронного правительства для повышения эффективности государственного управления, низкий уровень компьютерной подготовленности государственных и муниципальных служащих, низкая компетентность большинства чиновников в рассматриваемом вопросе. У чиновников подчас отсутствуют мотивации к освоению технологий ЭП, нового мышления.  
5. Отсутствие программ обучения как чиновников, так и граждан соответственно оказывать и получать услуги в электронной форме, продвигать в обществе идею применения технологий электронного правительства на практике, делая более удобным и выгодным получение госуслуг в электронной форме, чем в традиционной. Для того чтобы электронные услуги нашли широкую поддержку в обществе, они должны получить такое же признание, как и соответствующие им "бумажные" процедуры, быть конфиденциальными и защищенными от несанкционированного доступа. Важно продвигать в обществе видимые преимущества электронного правительства. Примером в этом вопросе может быть Великобритания, в которой для привлечения граждан к получению услуг в электронном виде была снижена стоимость электронной услуги по сравнению с ее традиционной "бумажной" формой.  
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

1 История возникновения  ЭП

2 Этапы формирования  ЭП

3 Основные цели  ЭП

4 Проблемы становления  ЭП в РФ