Образование США и формирование правовой системы

В дискуссиях все более и более  конструировался обобщенный образ  властвования и правления, на основе конституций штатов, в том числе  путем закрепления принципа разделения законодательной и исполнительной власти. Важный компромисс в организации  законодательной власти был достигнут  по предложению Б. Франклина: двухпалатное законодательное собрание, причем одна из палат была бы представительством штатов. На уступки представителям южных штатов пришлось пойти и  в вопросе о сохранении рабства. 17 сентября 1787 г. новая конституция была одобрена депутатами (хотя и не всеми).³

С декабря 1788 г. началось обсуждение и  утверждение конституции в законодательных  собраниях штатов. Оно шло с  большими затруднениями. Преодолению их способствовала активная публицистическая деятельность Гамильтона, Мэдисона и других в политическом журнале «Федералист». К августу 1788 г. конституцию одобрили все 13 штатов. С декабря 1788 г. начались выборы президента Соединенных штатов, а затем и законодательного конгресса. К апрелю 1789 г. необходимое число депутатов нового законодательного собрания были избраны. Прежний, Второй Континентальный конгресс самораспустился. В апреле 1789 г. открылась 1-я сессия 1-го конгресса США, а 30 апреля вступил в должность первый президент Д. Вашингтон.

Конституция 1787 г. сформировала новое  государственное единство североамериканских штатов и, по сути, впервые – единую государственную организацию. Принципом  конституционного устройства провозглашалась  республиканская форма правления  – как для общего государства, так и для отдельных штатов, причем республика (в развитие английской традиции парламентской монархии), основанная на безусловном верховенстве представителей законодательной власти (соответственно господствующему воззрению XVIII в., именно законодательная власть считалась определяющей в жизни  государства). Конституция практически  не затрагивала вопросов внутреннего  политического и административного  устройства штатов, кроме как в  определении полномочий общегосударственных  органов и указания ограничений, которым впредь подлежал условный суверенитет  штатов, – т. е. закреплялся принцип  федеративного государственного устройства, основанного на признании высокой  степени самостоятельности штатов. Решение территориальных и наиболее весомых политических вопросов подразумевало  согласование действий общефедеральных  властей с позицией штатов.

Конституция признавалась верховным  правом страны (наряду с международными договорами) и имела безусловный  приоритет над законами штатов в  том, что было подвержено ее регулированию. Как закон особого качества, она  обладала высокой степенью стабильности и была выведена из-под обычной  законодательной процедуры. Для  изменения конституции предусматривалась  особая процедура поправок. Они принимались  квалифицированным большинством общефедерального законодательного органа (либо специально созванным конституционным конвентом) и затем согласовывались с  законодательными органами штатов (либо также особыми собраниями штатов). На утверждение отводилось по нескольку  лет.

3. Организация власти и управления

Законодательные полномочия осуществлялись Конгрессом федерации. (Конституция не применяла здесь термин власть, кроме как в отношении законодательствования в особом округе столицы, который предполагалось организовать.) Конгресс состоял из двух самостоятельных палат – Палаты представителей и Сената. Палата представителей избиралась на два года населением штатов соответственно его численности и на основании требований, которые были установлены в самом штате. Членом Палаты представителей мог стать только гражданин штата с необходимым цензом оседлости и старше 25 лет. Сенат составлялся из особых представителей штатов (старше 30 лет и с высоким цензом оседлости) на равных условиях – по 2 сенатора от каждого штата вне зависимости от его величины. Сенаторов избирали законодательные собрания штатов по собственным правилам на 6 лет с обязанностью систематического переизбрания по третям каждые два года.

Полномочия Конгресса ограничивались вопросами, отнесенными Конституцией к сфере общефедеративных: право  устанавливать налоги, сборы и  пошлины, заключать займы, регулировать торговлю, денежную и единую финансовую систему, армию и флот, политика в  области науки и технического совершенствования. Только за федерацией признавалось право заключать международные  договоры и в целом вести внешнюю  политику. Устанавливалась также  неширокая, но особая сфера уголовного законодательства федерации и судебной политики.

Палаты обладали полной организационной  самостоятельностью и практически  равными правами в сфере законодательства. Но были и исключительные полномочия. Так, только Палата представителей могла  выступать инициатором финансовых законов (за Сенатом оставлялось  право предлагать поправки), только Палата представителей могла возбуждать дела в порядке импичмента против высших должностных лиц (разбирал обвинения, однако, только Сенат). Сенату был отдан приоритет в делах внешней политики.

Исполнительная  власть вручалась президенту. Его избирали на 4 года особой коллегией выборщиков, которую составлял штат специально для данного случая. Президентом мог стать только гражданин штатов, с высоким цензом оседлости и в возрасте свыше 35 лет. Рядом с президентом избирался вице-президент, который не располагал самостоятельной властью, а был как бы его заместителем; вице-президент считался также вторым председателем Сената.

Полномочия президента были весьма значительны. Это соответствовало  идее отцов-основателей о том, что  централизацию создает только правительственная  власть: «Энергия, заключающаяся в  исполнительной власти, является главной  предпосылкой для установления хорошего управления» (А. Гамильтон). Президент  считался главнокомандующим армией и флотом, он руководил деятельностью  всех должностных лиц Соединенных  Штатов, с согласия Сената был вправе заключать международные договоры, назначал на все установленные законами должности. Президенту принадлежало право  законодательного вето на решения Конгресса  или любой палаты, преодолеть которое  палаты могли только квалифицированным  большинством в 2/3 голосов. В его  обязанности входило информирование Конгресса о «положении дел в  Союзе», созыв заседаний в экстраординарных случаях. Президент выступал также  гарантом законности в стране, гарантом ее целостности и безопасности. Конституция  ничего не говорила об организации  особого правительства. Тем самым  президент становился не только главой государства, но и единоличным правительством страны, организуя его соответственно своему усмотрению и принятым законам.

Судебная власть предоставлялась Верховному суду федерации и нижестоящим судам, созданным по принятым Конгрессом законам. Судей Верховного суда назначал президент с согласия Сената, и все судьи могли оставаться в своей должности «пока ведут себя безупречно». Их власть распространялась на все дела, «которые рассматриваются по общему праву и праву справедливости» и на основании Конституции, законов и международных договоров Соединенных Штатов. Включение в систему национального права международных договоров, или права наций, составило одно из важнейших новшеств американской конституции.

Организация государственной власти, следуя разделению властей, была обставлена в Конституции значительными  гарантиями в виде целой системы  т. и. «сдержек и противовесов», которые  бы не позволили одной власти узурпировать государственную власть в целом. Все ветви власти организовывались по собственному порядку, т. е. имели  свой особый источник. Все они имели  разные сроки полномочий. Каждая сохраняла  известное право влиять на другую: президент – наложить вето на законы Конгресса, Конгресс – преодолеть вето, возбудить против президента обвинение  в порядке импичмента, суды обладали правом контроля за деятельностью любой  власти.

Такая система разделения властей  в литературе иногда именуется гибкой. Введение двухпалатной системы (бикамерализм), обусловленное многими причинами, предполагало известную конкуренцию  палат, предотвращало возможность  узурпации законодательной власти одной палатой.

Конституция устанавливала федеративное устройство ответственно разграничивались правомочия между общефедеральными властями и властями отдельных штатов. Федерация наделялась правами объявлять войну и заключать мирные договоры (в более широком плане — ведение внешней политики), регулировать торговлю с иностранными государствами и между штатами, чеканить монету (регулировать денежную систему страны), устанавливать единую норму мер и весов, набирать в армию и флот, содержать их и управлять ими. Подчеркивалось верховенство федерального права по отношению к праву отдельных штатов.

Фиксируя основы федерации, Конституция  вводила «смешанную» форму правления, при которой представительство  корпуса избирателей страны в  целом стало совмещаться с  равным представительством штатов в  сенате независимо от численности населения  каждого из них. Таким образом, верхняя  палата неизбежно становилась более  последовательным выразителем интересов  штатов (особенно малонаселенных).

Исключение было сделано в отношении  территории, на которой находилась столица США. Авторы Конституции  решили что столица не может быть в пределах какого-либо штата, в связи с этим штаты Вирджиния и Мэриленд уступили часть своей территории, на которой был учрежден федеральный округ Колумбия (в основном в пределах столицы). Жители столицы получили право на самоуправление и лишь в XX в. были наделены правом избирать трех выборщиков на президентских выборах и одного делегата с совещательным голосом в нижнюю палату Конгресса.

Конституция США впервые в истории  учреждала одну из основных форм республиканского правления — президентскую республику. В системе высших органов государственной власти президент наделялся полномочиями главы государства и главы правительства. Предусматривался внепарламентский способ его избрания, равно как и внепарламентский способ формирования правительства при номинальном участии сената. Отсутствует прямая ответственность правительства перед парламентом (конгрессом). В сфере законодательства президент имеет право отлагательного вето. Не меньшее значение приобретает право обращения с посланиями к Конгрессу.

4. Особенности развития  США в Новейшее время

Усиление исполнительной власти сопровождалось созданием разветвленного аппарата управления, состоящего из наемных служащих-профессионалов. До XX в. чиновничий аппарат США был сравнительно невелик, и этим США отличались от бюрократизированных государств континентальной Европы. Но в XX в. президент имел под своим началом большой бюрократический аппарат управления, компетенция которого распространялась на важнейшие сферы жизни страны. К этому времени в США действовали по меньшей мере три типа государственных учреждений:

1. департаменты (министерства), возглавляющие отдельные отрасли управления (первые департаменты — иностранных дел, финансов, обороны и некоторые другие были созданы еще в XVIII—XIX вв.; в XX в. количество департаментов не только увеличилось, они изменились качественно — значительный аппарат чиновников выполнял большую часть государственной работы);
2. национальные агентства — учреждения, близкие по значению министерствам, но не имеющие статуса таковых;
3. многочисленные и разнообразные временные комиссии, бюро, советы, коллегии, администрации, создаваемые на время для выполнения определенных задач, нередко имеющих жизненно важное значение для страны.

Существенным был вопрос и о порядке назначения высших должностных лиц. В соответствии с Конституцией назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других высших должностных лиц требует предварительного согласия сената. Назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом. Замещение второстепенных постов сенат может доверить президенту. На практике роль президента в этом процессе, как правило, оказывается более значительной. Этому косвенно содействовало фактически установившееся еще в XIX в. деление аппарата управления на гражданскую службу, состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и правительственную службу, состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и уходящих со своих постов вместе с ним (так называемая система добычи). Согласно американскому прецеденту президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. И сенат обычно признает это. Соответственно на образуемые такими должностными лицами коллегиальные органы обычно не возлагается солидарная ответственность. Эти лица считаются доверенными президента и обычно несут ответственность перед ним.

Но развитию государственного управления были присущи и иные черты. Государственные  службы, сконструированные таким  образом, оказались вне действенного государственно-правового контроля. Такое положение во многом обусловливалось  и отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Возмущение общественности коррупцией, злоупотреблением властью, а подчас и некомпетентностью части государственного аппарата вынудило Конгресс заняться его реформированием. Первые шаги в  этом направлении были сделаны еще  в XIX в. Закон о гражданской службе Пендлтона (1883 г.) установил принципы комплектования федеральных государственных служб. Предусматривались открытые конкурсы — экзамены на замещение государственных должностей, было запрещено увольнять чиновников по политическим мотивам. Контроль за выполнением закона возлагался на создаваемый «независимый» орган — комиссию гражданской службы. Во многом благодаря этому закону, а также принятым много позже нормативным актам в США не сложилась жестко корпоративная каста чиновников. Появилось немало высококвалифицированных гражданских специалистов по государственному управлению. Но это не привело к полному исчезновению «системы добычи». Не соблюдался и принцип недопустимости увольнения по политическим мотивам. В 1939 г. Закон Хэтча «О политической деятельности» запретил государственным служащим участвовать в «политических кампаниях». В 1947 г. исполнительный приказ № 9835 президента Г. Трумэна обязывал комиссию гражданской службы проверять политическую благонадежность кандидатов на государственные должности. Еще более ужесточил эту практику исполнительный приказ № 10450 президента Д. Эйзенхауэра (1953 г.) «О проверке политической благонадежности и лояльности государственных служащих», предусматривавший возможность их досрочного увольнения.  Впоследствии эти приказы перестали применяться, но результаты их воздействия сказываются и в настоящее время.

В структуре государственного управления проявилась особенность, обусловленная  федеративным устройством США. В  стране не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат  управления, что, впрочем, не означает его фактической общегосударственной  разобщенности. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени  способствуют находящиеся в их распоряжении различные средства давления, и в  первую очередь финансовые. В итоге  централизация оказалась неразрывно связанной с усилением исполнительной власти во главе с президентом.

В середине XX в. особую значимость приобрели такие учреждения, как Федеральное бюро расследования, Центральное разведывательное управление, Совет национальной безопасности, Министерство обороны. История показала, что президенты, опираясь на них, имеют возможность принимать важные государственные решения, превышая при этом правомочия, предоставленные им Конституцией, особенно в такой важнейшей сфере, как вопросы войны и мира. Не считаясь с предписаниями Конституции, президенты неоднократно без предварительной санкции Конгресса отдавали приказы о ведении военных действий за границей, что по существу означало ведение войны. Весьма авторитарно проявила себя исполнительная власть и внутри страны. В этом отношении показательно ее вторжение в область законодательства. Посредством так называемых исполнительных приказов, формально призванных конкретизировать исполнение принятых законов, президенты по существу приобрели в известном смысле право на «делегированное законодательство».