Основы Федераций

На современном этапе в мировой практике более значимым является именно вопрос о разделении типов федерации на симметричные и асимметричные. Каков критерий подобного разграничения? Прежде всего следует отметить, что ни одна федерация в своем конституционном статусе не может признать асимметрию конституционного статуса субъектов федерации. В мировой практике федерализма не было ни одного случая, чтобы конституция федерации не устанавливала критерий равноправия субъектов федерации, т. е. равенства конституционного статуса составляющих субъектов. Однако равноправный конституционный статус субъектов федерации нельзя смешивать с тем или иным объемом полномочий субъектов. В силу экономического положения, природных ресурсов и транспортно-энергетических магистралей, объема производства и т. п., одни субъекты федерации объективно связаны с более широким полем деятельности и реализацией функций, требующих большего объема полномочий, чем у других. Однако более широкий или менее широкий круг полномочий объективно связан не с равноправным конституционным статусом субъекта федерации, а с более объемным или менее объемным полем деятельности государственных органов и органов местного самоуправления данного субъекта федерации. Такая “асимметричность” полномочий не может доминировать над “симметричностью” конституционного статуса субъектов федерации, не может нарушить их конституционного равноправия как главного принципа федерализма.

В отечественной литературе вопрос об “асимметричности” или “симметричности” федеративных государств, на наш взгляд, несколько преувеличивается: критерии их определения достаточно различны. Абсолютизация различий приводит к тому, что этому критерию придается статус типа федерации. И.А. Умнова, например, основываясь на этом критерии, выделяет “три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии” Умнова И.А. Указ. соч. С. 39., - а по способу образования определяет “два типа” федеративных государств: союзное и децентрализованное Там же. С. 29., еще “два типа” федерализма - централизованный и нецентрализованный с точки зрения характера отношений в системе разделения государственной власти, “два типа” федерализма - дуалистический и кооперативный, и др.

В.Е. Чиркин также особо выделяет симметричные и асимметричные виды федерализма, при этом, считая, что современные федерации, как правило, являются “асимметричными”, он конструирует следующие субмодели асимметричного федерализма: структурно асимметричная федерация (в которой, кроме субъектов, есть и несубъекты - федеральные территории, асациированные образования и т.п.); федерация, в которой присутствуют только субъекты, но они неодинаковы; федерация со скрытой “асимметрией”, в которой состоят однопорядковые субъекты (Германия, Швейцария, Австрия), но они имеют неодинаковое представительство в верхней палате Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ//Государство и право. 1994. № 8 - 9. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 21 - 27.. Возникает вопрос, насколько значимо для теории и практики современного федерализма выделение по тем или иным критериям такого многообразия моделей федерализма, которые, в сущности, дробят понятие федеративного государства, вносят в нее путаницу. Вопрос этот тем более актуален, что названные и другие авторы отмечают, что различия между многими этими моделями достаточны условны.

В современной юридической литературе рассматривается в качестве значимых видов также дуалистический и кооперативный федерализм Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии//Государство и право. 1994. № 3. О дуалистическом федерализме мы говорили выше. Здесь лишь отметим, что основная идея этой концепции, получившей мировое признание в США, заключается в принципе максимального равновесия между федерацией и ее субъектами и невмешательства в дела друг друга; эта идея не выдержала экзамена в практической политике. По мере развития централистских начал и усиления федерального центра реальная жизнь все дальше отходила от идей, заложенных в дуалистической конституции, отраженной в известной мере и в самой Конституции США.

На наш взгляд, сегодня говорить всерьез о дуалистическом характере федерализма в США мы имеем мало оснований. Суть “кооперативного” федерализма, как его объясняет П. Пернталер, “это не только разграничение компетенций и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий, и интеграция в ведении общегосударственных дел”. Западногерманский юрист О. Киминних считает, что кооперативный федерализм “относится к институционно оформленному сотрудничеству федерации и земель, а также земель между собой. В широком смысле слова оно охватывает всю их деятельность, урегулированную позитивным правом” Киминих О. Федеративное государство//Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 82 - 83.. По свидетельству О. Киминниха, другой германский автор, Г. Хессе, “определил кооперативный федерализм как общую форму более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами”. Указанные и другие подобные определения “неопозитивного федерализма” не представляют собой нечто качественно новое, которое затрагивало бы суть, юридическую природу федерализма. В концепциях кооперативного и дуалистического федерализма, например, аккумулированы некоторые универсальные принципы должного состояния федерации, о котором в той или иной форме говорится в “старых” и “новых” теориях. В юридической литературе выдвигаются и так называемые теории бюджетного федерализма, экономического федерализма. Не вдаваясь в анализ этих теорий, отметим, что в федеративном государстве, как в государстве вообще, существуют области управления, касающиеся различных сфер ее жизнедеятельности - обороны, экономики, финансов, экологии, транспорта и др., которые в современных условиях нуждаются в новых подходах к их совершенствованию, определению приоритетов в той или иной сфере управления этими областями в соответствии с реалиями жизни. Изучение этих подходов способствует правильной ориентации в отдельных сферах управления, их научном и практическом осмыслении. Однако значимость изучения этих сфер развития государственности вовсе не ведет к необходимости обозначения их в названиях применительно к государству.

На наш взгляд, при разработке многообразных современных теорий и идей о федерализме не следует поддаваться соблазну создавать новшества, нужно исходить из исторически сложившегося и апробированного понятия федерации как формы государственного устройства, как целостного суверенного государства с общей конституцией, пользующейся верховенством в правовой системе всей федерации, одной общей территорией, системой федеральных органов государственной власти, общим гражданством и т. п.

3. Преимущества и недостатки  федеративного устройства

3.1. Краткий исторический очерк

Анализ мировой истории убедительно демонстрирует существование двух важнейших причин объединения различных государств: внешнеполитическая причина (и, прежде всего, совместная оборона) и экономическая причина. Причем, в процессе исторического развития менялось соотношение этих причин.

Со времен Древней Греции и Римской империи лидирующее место занимала тенденция к созданию сложносоставных государств для объединения военной мощи объединяющихся государств. Данную тенденцию можно проследить и в государствах средневековой Европы (личные и реальные унии Монархов), и в Соединенных Штатах Америки на первом этапе их существования (70-90 е годы XVIII века) и так далее. Причем иногда имела место даже гиперболизация данной цели государственного строительства. Так, одной из наиболее существенных причин распада Римской империи как раз и стал тот факт, что, несмотря на огромную военную мощь данного политического образования, не удалось обеспечить должного уровня административно-хозяйственного единства всего государства в целом. Значительные же различия и даже барьеры на пути хозяйственных связей и систем управления различных частей (провинций) Римской империи и привели к развалу данного государства.

Пожалуй впервые необходимость создания сложного государства для обеспечения экономического единства и, как следствие, экономического развития была в полной мере осознана в Северной Америке. При принятии декларации независимости Америки, равно как и при учреждении Североамериканской конфедерации на Континентальном Конгрессе в 1777 году основной задачей, потребовавшей объединения тринадцати штатов было именно военное сотрудничество в рамках общей борьбы за независимость от Великобритании. Однако заключение мирного договора с Великобританией в 1785 году означало достижение данной цели, а последовавшее политическое развитие продемонстрировало ограниченность Конфедерации и неспособность ее решать важнейшие общегосударственные проблемы. Именно этим была обусловлена Разработка новой Конституции США 1787 года, которая было призвана в первую очередь реформировать федеративную систему США, приспособив ее для решения не только внешнеполитических, но и иных задач.

В выпущенном в 1787-1788 годах цикле статей в защиту новой Конституции видные политики Америки того времени - Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и Джон Джей - попытались ответить на вопрос о том, зачем вообще нужна федерация и чем она лучше внешнеполитического союза независимых государств Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М., 2000.. Причем анализу подверглись не только внешние, но и внутренние функции единого государства. В восьмидесяти пяти статьях, объединенных позже единым названием “Федералист” указанные авторы отстаивали необходимость более прочного объединения, чем существовавшая в то время конфедерация государств, ссылаясь на следующие основные причины такого объединения:

1. Необходимость эффективной обороны  как от колониальных держав  Европы, так и от индейцев;

2. Выработки единой внешней политики  во взаимоотношениях с Европейскими  державами и с колониальными  государствами Северной Америки;

3. Упрощение налоговой и таможенной  системы вплоть до создания  единого налогового и таможенного  пространства;

4. Проведение единой тарифной  и акцизной политики для стимулирования  необходимых секторов производства  и потребления;

5. Создание общефедеральных резервов  для обеспечения возможности  перераспределения доходов и  расходов между штатами для  придания стабильности всей финансовой  системе в целом;

6. Возможность эффективного подавления  местного криминалитета силами  единого государства;

7. Упрощение системы управления, уменьшение бюрократического аппарата.

Достижение указанных целей, по мнению авторов “Федералиста” невозможно без создания прочного объединения государств (states), которое могло бы силой своей собственной власти обеспечить проведение единой государственной политики, Причем они прямо указывали на невозможность проведения эффективной единой политики в исключительно договорном объединении государств, основанном на принципе консенсуса всех членов этого союза. Единое государство должно не просто защищать общий интерес и артикулировать общую волю, но и проводить эту волю в жизнь воле отдельных государств-участников, в том числе и насильственно.

3.2. Причины образования федераций

В ходе дальнейшего исторического развития человеческого общества экономические причины из мотивов, дополняющих внешнеполитические предпосылки объединения государств, превратились в равноправные с ними, а затеем и в лидирующие. Так, Н.А. Михалева подчеркивает, что “федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единению при сохранении значительной доли своей самостоятельности” Проблемы суверенитета в Российской Федерации, М., 1994. Стр. 106.. А авторы энциклопедического словаря прямо указывают, что “в социально-экономическом отношении принципы федерализма могут быть реализованы только на основе развития внутреннего рынка страны, который стягивает единым обручем все материальные потенции субъектов федерации для удовлетворения всей массы потребностей данного государства и для международной экономической экспансии, а также протекционистской направленности внешнеэкономической политики федеративного центра, создания им условий для развития национального производственного потенциала” Федерализм: энциклопедический словарь. М., 2000. Стр. 245. Не случайно, политическое объединение государств Европы выросло из их экономической интеграции.

В то же время, развитие технологий вооружения, с одной стороны, и процессы глобализации экономики, с другой, привели к концу двадцатого века к тому, что даже обеспечение безопасности государства все более превращается из вопроса военно-политического характера в чисто экономическую проблему.

Таким образом, политическое единение различных государств проистекает из естественных тенденций укрепления государственной власти, усиления экономического, военного и политического потенциала общества. В свое время образование почти всех классических западных федераций представляло собой процесс перехода от менее централизованных или даже независимых государств к более централизованным, что отнюдь не исключало использования принципа федерализма в их организации.

Однако данный тезис вызывает вполне логичный вопрос. Если более централизованное государство означает его большую эффективность в реализации собственных функций, то, значит, унитарное государство еще более эффективно, чем федеративное, и федерализация в исторической перспективе может рассматриваться как шаг на пути к полной унитаризации государств? Иными словами, если федерация хороша своим единством, то не означает ли это, что унитарное государство отличается большей степенью политического единства, а значит еще лучше?

Мы полагаем, что на этот вопрос не может быть дан положительный ответ. Наличие единого централизованного государства не означает, что его организация обязательно должна быть ограничена унитарной формой, поскольку федеративная форма не противоречит возможности централизации государственной власти. Большинство классических федераций - США, Германия - обладают высокой степенью централизации, что едва ли можно оценивать в качестве тенденции “укрепления унитарных устоев государства” Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов //Государство и право. 1995.№3.С.4..

Заключение

В большинстве случаев федерация выступает как историческая форма консолидации государств, преследующая своей целью повышение их экономической и политической эффективности и отличающаяся, с одной стороны, большей гибкостью, демократичностью, а с другой, большим элементом нестабильности, повышенной конфликтностью внутриполитических отношений. Вопрос о том, насколько оправданно использование федеративной формы государственного устройства в конкретном случае надлежит решать с учетом множества факторов, важнейшим из которых являются политико-правовые традиции, размер территории (то есть, актуальность территориальной децентрализации полномочий) и степень гомогенности общества. В тех случаях, когда данные факторы позволяют использовать унитарную форму государственного устройства (небольшой размер территории, высокая степень экономической и демографической однородности), она представляется более предпочтительной. Однако при иных обстоятельствах федеративная форма государственного устройства может оказаться принципиальным, а возможно и единственным условием сохранения государственного единства, и в этом случае создание федерации будет предпочтительнее искусственного конструирования унитарного государства.