Правовой мониторинг

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО  ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ ИНСТИТУТ

 

 

Кафедра теории и истории  права и государства

Дисциплина: юридическая  техника

 

 

 

Реферат

 на тему:

 

Правовой мониторинг

 

Выполнил:

студент 4-го курса 

группы 4502

Мирзаев Р. А.

 

Проверил:

к. ю. н., доцент

Шундиков К.В.

 

 

 

 

 

Спб,

2013

 

Содержание

 

Введение           2 стр

1. Понятие и виды правового мониторинга      3 стр

2. Этапы правового мониторинга       7 стр

3. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона  9 стр

Заключение    20 стр

 

Введение

Одним из современных инструментов обеспечения качества принимаемых  нормативно-правовых актов является правовой мониторинг. Данная категория  появилась в отечественной юридической  науке сравнительно недавно. По наблюдениям  некоторых исследователей, с 1991 г. институт мониторинга применялся для правового  регулирования различных общественных отношений в более чем 100 федеральных  законах. В 2002 г. работа по созданию системы  мониторинга законодательства и  правоприменительной практики была инициирована Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Проблемы правового  развития современного российского  общества и государства тесно  связаны с формированием и  осуществлением государственной политики. Среди многочисленных средств и  способов исследования их взаимоотношений  в рамках отдельных наук особое место  занимает правовой мониторинг. При  наличии огромного количества работ  по вопросам государственной политики и нарастающего научного интереса к  проблемам правового мониторинга  проблемы их взаимодействия, нуждающиеся  в серьёзных специальных исследованиях, пока ещё не развёрнуты  в  должной  мере. 
Современный период характеризуется повышенным интересом отечественной науки к правовой политике. Среди авторов, работающих в этом направлении, можно назвать Я.В. Бакарджиева, Н.А. Лопашенко, П.П. Демидова, Н.В. Исакова, С.В. Кодан, А.П. Коробову, Г.И. Муромцева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.А. Рудковского, В.М. Сырых, Ю.А. Рыбакова, К.В. Шунди-кова, С.В. Поленину и др.

 

1. Понятие и виды правового  мониторинга 
 
В настоящее время в России проявляются повышенный интерес к проблемам качества законодательного обеспечения общественных отношений и объективная потребность в организации и совершенствовании системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики. 
Ю.А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права». 
Н.Н. Толмачева определяет «мониторинг закона» (понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения. 
Можно дать следующее определение мониторингу законодательства и правоприменительной практики — систематическая, комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения. 
Виды правового мониторинга можно классифицировать: 
 
по субъекту мониторинга: государственный (осуществляемый органами государственной власти) и общественный (осуществляемый общественными учреждениями  и  организациями); 
по уровню власти субъекта мониторинга и территории проведения последнего: федеральный (на уровне Российской Федерации), региональный (на уровне субъектов Федерации), муниципальный (на уровне муниципальных  образований); 
по продолжительности проведения мониторинговых исследований: постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого, неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов), точечный (осуществляемый применительно к отдельному нормативному правовому акту  или  отдельной  его  части); 
по времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу: ретроспективный (анализ и оценка ранее действовавших нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта в их реализации), текущий (анализ и оценка действующих нормативных правовых актов), прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов). 
Как всякая иная социальная деятельность, правовой мониторинг основан на определенных принципах, среди которых особо следовало бы выделить следующие: 
принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и оценка информации о реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использование полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации; 

принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов; 
принцип информационный: собирание, анализ и оценка информации о реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан. 
принцип информационной открытости: данные мониторинга реализации нормативных правовых актов во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации; 
принцип программно-целевого и планового обеспечения: мониторинг реализации нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе; 
принцип финансовой обеспеченности: финансирование мониторинга реализации нормативных правовых актов осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на хозрасчетной основе).

 

2.Этапы  правового  мониторинга 
 
Вовлечение структур гражданского общества (таких, как научное сообщество, общественные объединения, корпоративные организации, СМИ и т.д.) в работу по правовому мониторингу способствовало бы повышению качества и эффективности законодательной и правоприменительной деятельности за счет использования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спектра социальных интересов при подготовке законов и на стадии их реализации; снижению степени отчуждения между властью и населением; повышению уровня общественного согласия и снижению остроты социальных конфликтов; преодолению сложившихся традиций правового нигилизма с помощью формирования у людей чувства сопричастности к процессам правотворчества и правореализации и ответственности за их результаты, повышения доверия к законодателю и правоприменителю. 
Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы: 
Определение и конкретизация цели мониторинга, соответственно - выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения. 
Определение объекта мониторинга с учетом конкретизации его цели. 
На этой стадии необходимо «собрать» весь нормативный массив, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации. 
Важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания. 
3. Определение круга субъектов мониторинга (представительные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества), их полномочий и ответственности по проведению мониторинга; определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение. 
Разработка программы и плана проведения мониторинга. 
Мониторинговые наблюдения, их анализ и оценка. 
Итог мониторинга включает в себя подготовку документа по результатам его проведения.

 

3. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона  

Правовой мониторинг представляет собой структурно-информационный комплекс для наблюдения, анализа и корректировки  механизма правового регулирования. Этот комплекс служит реализации долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных  программ социально-экономического развития и эффективному воздействию права  на ход общественных процессов.

Общие и специальные источники  информации для оценки действия законов  и  подзаконных  актов 
 
Необходимо  использовать: 
а) доклады Совета Федерации о состоянии и развитии законодательства; 
б) доклады о состоянии законодательства субъектов Федерации; 
в) доклады о выполнении показателей деятельности Правительства РФ и федеральных и региональных органов исполнительной власти; 
г) отчеты и информации государственных органов о выполнении законов; 
д) данные государственной статистики; 
е) функциональные информационно-аналитические материалы МВД, Генеральной прокуратуры, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты, контрольно-надзорных органов; 
ж) рекомендации научных учреждений; 
з) обобщенные данные социологических опросов, итогов рассмотрения жалоб, обращений граждан, публикации в СМИ; 
и) систематический сбор и обобщение оперативной информации применительно  к  правовым  ситуациям; 
к) обобщенные данные судебной статистики, публикуемые в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", "Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации", "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации". Информация о деятельности судов общей юрисдикции доступна с помощью автоматизированных систем и баз данных. 
Требуется проводить анализ судебных исков в адрес органа и его реакции на удовлетворенные иски, анализ собственных исков к другим органам (организациям) и реакции на них. Это позволит предотвращать возможные управленческие риски с неизбежным судебным контролем. 
Механизм  реализации  закона 
 
Для обеспечения реализации закона необходимо использовать комплекс средств - организационных, функциональных, юридических, социально-психологических и материально-финансовых. Недооценка их снижает эффективность закона. 
Социально-психологические средства включают достоверную правовую информацию, понимание цели закона, знание норм закона, установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерных действий. 
Организационные средства - изменение структуры органа, организации, штатного расписания, повышение квалификации кадров, совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разработка планов реализации закона. 
Функциональные средства - уточнение состава функций органа, их распределение, объем и характер полномочий, использование норм закона как способа решения задач. 
Юридические  средства  включают: 
а) правильный выбор закона и норм, относящихся к решению задачи или рассматриваемому  вопросу; 
б)  изменение  и  отмену  подзаконных  актов; 
в)  соблюдение пределов принятия ведомственных актов; 
г)  обеспечение условий принятия локальных актов; 
д) определение оснований выбора вариантов правомерных действий; 
е) последовательную реализацию статусов юридических лиц и граждан; 
ж) использование административных регламентов и иных процедур. 
Материально-финансовые средства включают выделение финансовых средств, целевое бюджетное финансирование, привлечение иных средств, правильное использование государственного и муниципального имущества. 
Позитивные  показатели  действия  закона 
К  таковым  можно  отнести: 
а) использование норм закона для определения статуса органа и разработки положения, планов и программ, административных регламентов; 
б) использование норм закона для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации; 
в) использование норм закона для обеспечения участия граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т.п.; 
г) использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в  пределах  компетенции; 
д) использование норм закона как оснований совершения юридических действий. 
Принятие  и  реализация  подзаконных  актов 
 
Реализация  подзаконных  актов  означает: 
а) строгое соблюдение норм закона и принятие актов в соответствии с его целями и содержанием, конкретными предписаниями, по собственной инициативе в пределах компетенции, по поручению вышестоящих органов, по обращениям граждан и организаций, по материалам контроля и правового мониторинга; 
б) содействие принятию правомерных локальных актов; 
в) строгую подзаконность оперативных указаний, распоряжений и устных решений; 
г) подготовку, оформление и использование юридических документов (финансовых, аналитических и расчетных материалов, отчетов и т.п.); 
д) совершение управленческих и иных действий в соответствии с компетенцией (совещания, заседания, выезды на места, координация, проверки, финансовые операции и т.п.); 
е) обеспечение условий деятельности подведомственных и иных организаций (учреждений) по оказанию публичных услуг; 
ж) заключение и выполнение соглашений с бизнес-структурами; 
з) предоставление публичной информации о деятельности и доступ к ней; 
и) реагирование на внешние правовые акты (в т.ч. прокурорские и судебные решения) и материалы общественных институтов. 
Нарушения  закона  и  иных  правовых  актов 
Типология  нарушений  законности  включает: 
а) несоблюдение компетенции органа, организации; 
б) вмешательство в сферу деятельности другого органа, организации; 
в) искажение смысла норм закона, акта; 
г)  неправомерные  решения,  действия; 
д)  неиспользование  прав,  бездействие; 
е)  технико-юридические  ошибки; 
ж)  необоснованность  решений,  действий. 
Следует учитывать юридические ошибки, способствующие коррупционным нарушениям: 
а) расширительное толкование компетенции органа; 
б) смешение разных правовых понятий: "компетенция", "права", "обязанности", "полномочия", "задачи", "функции органа"; 
в) отсутствие связи между правами органа и его обязанностями; 
г) нарушения связи между правами и обязанностями взаимосвязанных органов в ходе выполнения общих функций; 
д) неиспользование процедур взаимодействия органов друг с другом; 
е) предоставление органу чрезмерно широких возможностей правотворчества; 
ж) увлечение общими формулировками об ответственности органа и его руководителя; 
з) преувеличенные требования к клиенту вопреки нормам закона; 
и)  широкие  дискреционные  нормы; 
к) злоупотребление бланкетно-отсылочными нормами как коррупциогенный фактор. 
Необходимо одновременно выявлять неформальные противоречивые регуляторы: 
а) возникновение ошибочных субъективных образов права и взглядов на содержание статусов органов и организаций, их компетенции, противоположных  оценок  содержания  законов; 
б) негативное отношение к исполнению правовых актов; 
в) подмена целей правовых актов и совершение действий при соблюдении их легальной формы для выражения сугубо частных или групповых интересов вопреки юридико-публичному интересу; 
г) произвольные юридические рокировки, когда вместо правовых актов, которые надлежит принять в соответствии с законом, оформляются неправовые документы (протоколы, расписки, произвольные виды соглашений); 
д) противоправное использование неправовых, асоциальных норм групповой морали,  обычаев  и  т.п. 
Правовой  механизм  управления  по  результатам 
Нужно реализовать Постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 г. "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (в ред. от 23 декабря 2004 г.), от 27 апреля 2005 г. "Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада "О результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы", от 14 ноября 2007 г. "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти", Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", другие правовые акты. 
Для установления правовой составляющей механизма управления по результатам необходимо определить связи и зависимости между правовым опосредованием элементов управления и влиянием его качества на эффективность управленческой, экономической и социальной деятельности. Имеются в виду исходные статусные позиции субъектов управления, содержание правовых целей и задач, набор типичных юридико-управленческих действий, системы мониторинга, контроля и их оценки, правовые аспекты конечных результатов деятельности и их юридические последствия. 
Первый блок охватывает императивные условия, соблюдение которых служит обеспечению "старта" управленческой деятельности. К таковым относятся: 
а) правильное определение статуса органов исполнительной власти в статутных законах и положениях, в отраслевых законах; 
б) четкое регулирование компетенции органов, включающей содержательные функции и полномочия; 
в) введение системы административных процедур в виде административных и иных регламентов, установление стандартов и "правил" деятельности. 
Второй блок - определение стратегических целей и тактических задач, он отражает как потенциал органов, так и противоречия познавательного процесса. 
С юридической точки зрения предстоит установить корреляцию содержательных целей с правовыми средствами их признания и нормативного закрепления. Иерархия целей выводится из иерархии директивных и иных правовых актов, соотносимых между собой. Это позволяет увязывать стратегические цели, тактические задачи и подзадачи в соответствующих правовых актах и избегать их дублирования и смешения. 
Целевые показатели должны всегда иметь источником статусные и компетенционные нормы. Неизбежны перемены задач и способов их решения, что требует корректировки правовых форм закрепления задач. Но и последние служат стабильным ориентиром, не допускающим беспрерывных изменений задач, стратегий и курсов действий. 
Третий блок включает цепь последовательно совершаемых действий исполнительных органов. Весьма условно можно расчленить функции и непрерывную управленческую деятельность на виды действий: 
а) составление и реализация оргпланов; 
б) принятие и реализация целевых комплексных программ; 
в) участие в подготовке проектов законов и иных правовых актов; 
г)  реализация  законов; 
д)  принятие  собственных  правовых  актов; 
е)  подготовка  и  использование  документов; 
и)  инструктирование  и  обучение  кадров; 
з)  координация; 
ж)  анализ; 
к)  расчеты; 
л)  обработка  информации; 
м)  нормирование; 
н)  контроль  и  проверка; 
о)  финансовые  и  материальные  операции; 
п)  обеспечение  технологических  требований. 
В свою очередь, названные действия могут быть разделены на операции. В любом случае действия и операции имеют юридический характер, поскольку признаны, удостоверены и подтверждены силой конституционных, законодательных и иных норм, привязаны к правам и обязанностям субъектов. Они порождают позитивные или негативные юридические последствия. 
Четвертый блок - мониторинг реальной деятельности органов исполнительной власти. В данном случае рекомендуется: 
а) сопоставление объема бюджетного финансирования и реальных расходов, в том числе использования средств в рамках целевых программ, изучение иных финансовых источников; 
б) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы органов с реально осуществленными мерами (акты, проверки, совещания,  инструкции  и  т.д.); 
в) проведение анализа видов, оснований и содержания материально-финансовых, организационных и технических действий; 
г) проведение анализа содержания и видов правовых актов, принятых в рамках функций органа или решаемых им комплексных задач; 
д) изучение потоков документов (входящих и исходящих) в рамках функций органа, выявление излишних как административных барьеров; 
е) определение видов деятельности, осуществляемой в соответствии с административными регламентами (процедурами) и вне них; 
ж) фиксирование динамики протестов прокуроров, иных надзорно-контрольных органов, исков в суды по поводу решений органа (оспоренные, признанные недействительными, измененные); 
з) анализ соглашений и иных форм сотрудничества органов с бизнес-структурами. 
Анализ деятельности государственного служащего рекомендуется проводить в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" по показателям: 
а)  качество подготовки проектов правовых актов; 
б)  качество подготовки специальных документов; 
в)  исполнительность; 
г) инициативность и способность предлагать и решать новые задачи; 
д) открытость и демократичность стиля деятельности; 
е) наличие (отсутствие) правонарушений в работе и взысканий; 
ж) выявление случаев конфликта интересов и коррупционных проявлений; 
з) сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями. 
Анализ работы служащего проводится периодически - за отчетный период, в связи с конкретными ситуациями, накануне аттестаций и конкурсов. Итоги мониторинга могут быть выражены в мерах поощрений и взысканий, в решении карьерных вопросов, в корректировке объемов работы и регламентов. 
Пятый блок - проведение анализа и самоанализа деятельности государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Речь идет об оценке соответствия их локальных актов и юридических действий законодательству и уставу. Анализ программно-плановых показателей и реальных социально-экономических показателей деятельности по производству продукции, товаров, работ и оказанию услуг позволит определить эффективность деятельности предприятий и учреждений. Периодическая оценка дает возможность принимать юридические меры - менять программы работ, структуру организации, увеличить объем НИР и НИОКР, провести перестановки кадров и повышение их квалификации и т.п. 
 
Эффективность  закона 
 
Эффективность закона можно определять как по собственно юридическим, так и по показателям и индикаторам фактической деятельности в сфере действия закона. В первом случае норма закона анализируется: 
а)  по позитивным показателям ее реализации; 
б)  по негативным показателям (нарушений, отклонений); 
в)  путем оценки соответствующей информации. 
Например, для нормы об обязанности принять решение позитивными показателями будут: "знание", "решение в срок", "акты во исполнение" и т.п. 
Негативными показателями служат: "принятие некоторых решений", "количество опротестованных, оспоренных решений", "с опозданием", "непринятие" и т.п. Информация для этого - материалы проверок, рассмотрение обращений, опросы и т.п. 
Оценка  эффективности  закона 
Определение эффективности закона проводится как по собственно юридическим, так и по индикаторам фактической деятельности. Это позволяет установить фактические результаты деятельности органа, организации (в том числе в отрасли, сфере), соотношение (влияние) принятых и реализованных правовых актов, совершенных юридических действий с плановыми и фактическими показателями деятельности органа, организации. 
Речь идет о выявлении корреляции между реальными изменениями в отрасли (сфере) и деятельности подведомственных государственных и муниципальных предприятий, учреждений, решениями и действиями органов. Критерием служит мера выполнения показателей деятельности, установленных на уровне отрасли, органов и подведомственных организаций. 
В ходе проведения мониторинга необходимо выявлять объективные факторы, позитивно или негативно влияющие на конечные результаты деятельности органов. К ним относятся изменения государственного курса в разных сферах, перестройки системы органов, техногенные и природные катастрофы, финансово-экономические "провалы", социально-политические конфликтные ситуации. Выделение таких факторов позволит более точно оценить "вклад" органов в достижение конечных результатов в экономической, социальной и иных сферах. 
Юридико-оценочный блок мониторинга включает деятельность специальных служб и работников в сфере мониторинга, всех субъектов права, сбор и анализ индикативной информации, проведение оперативных акций (публичные слушания, отчеты, использование сайтов и др.), подготовку аналитических докладов и рекомендаций и использование их соответствующими органами публичной власти, организациями и учреждениями,  бизнес-структурами. 
На этой основе могут быть необходимы, во-первых, изменения юридических характеристик целей и компетенции органов; во-вторых, меры ответственности к виновным лицам и меры поощрения за успешное решение нормативных задач; в-третьих, улучшения отношений с партнерами - органами и организациями; в-четвертых, корректировка ресурсного обеспечения с объемом функций; в-пятых, изменение или уменьшение объема и средств выполняемых функций либо отказ от них, в-шестых, изменение механизма правового регулирования (уровни принятия решений, методы, виды актов и т.п.). 
Таков цикл действия закона, измеряемый с помощью правового мониторинга. 

Заключение

Постоянно расширяющееся  правовое регулирование привело  к резкому увеличению числа законов  и других нормативных актов, что  само по себе резко снижает возможности  контролировать их эффективность. К  тому же количественный рост не всегда сопровождается качественным.

Правовое сознание населения уже не успевает за стремительным  процессом изменений в правовой сфере, что серьезно ограничивает возможности  правового воздействия на развитие разных сфер общественной жизни, препятствует формированию и реализации современной  государственной правовой политики, эффективному функционированию системы  получения и анализа информации о состоянии и тенденциях развития явлений, процессов, обеспечивающих ее проведение. 
Необходимы новые способы оценки адекватности всей правовой системы развивающимся общественным потребностям. Важным условием решения названных проблем является создание единой системы правового мониторинга, введение которой в масштабах государства осложняется теоретической неразработанностью основных вопросов его системной организации  и  проведения.