Проблемы теории и практики российского федерализма

Очерченная проблематика обозначила свою актуальность на стыке первого и второго этапов развития современного российского федерализма, как бы закладывая возможную программу действий власти, региональных элит на будущее.

Среди первых шагов Президента РФ В. В. Путина, направленных на изменение модели федеративных отношений, следует назвать: образование семи федеральных округов; учреждение в них института полномочных представителей Президента РФ и иных органов федеральной власти; ослабление влияния регионов на федеральный центр, например путем изменения порядка формирования Совета Федерации; запуск механизмов реальной конституционно-правовой ответственности региональных органов власти и т. п.

Эти реформы в стране восприняли по-разному. Взгляды специалистов на соответствующие модернизации противоречивы, полярны и зависят, как правило, от их личных идеалов²⁵. Некоторые авторы увидели в реформах Президента РФ тенденцию к унификации (признавая ее положительные стороны для современной России)²⁶.

 

 

Следует, однако, констатировать, что современные преобразования российского государственного устройства не смогли устранить существующую в отечественном федерализме фантомность. Она проявляется в том, что через ограничение федеральной политической роли губернаторов (реформа Совета Федерации), введение института назначаемых губернаторов и отказ от договорных отношений в развитии федерации происходит переход на «указную» систему управления. Как известно, разграничение полномочий и ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции Российской Федерации так называемых предметов ведения.

Конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления и «вне пределов ведения Российской Федерации… субъекты… обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). Основное практическое следствие из данного пробела в действующем законодательстве — отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы полномочий и ответственности субъектов федерации, которые не затрагиваются Конституцией Российской Федерации. Следующий важный аспект, игнорируемый действующим законодательством,— вопрос о социально-экономических функциях и ответственности местного самоуправления и наличии у него необходимой социально-экономической базы.

 Продекларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти, действующее законодательство фактически проигнорировало один из ключевых институтов социально-экономического развития федерации²⁷.

 

2.3 Проблема фантомного федерализма

в развитии российской государственности

 

Под «фантомным» федерализмом подразумевается такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы. Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации — ситуация, при которой, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В этих условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией, которая в зависимости от баланса политических сил интерпретируется то в сторону большей самостоятельности субъектов, местами переходящей в сепаратизм, то в сторону построения фактически унитарного государства в федералистской оболочке.

Основное пагубное следствие постоянного разрыва  между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный  федерализм,— общая неэффективность системы государственного управления, объективным выражением чего является перманентный социально-экономический кризис.

Источник фантомного федерализма — государственно-правовая фикция, которую в условиях советской  системы представляла собой РСФСР, являясь федералистской правовой оболочкой с унитарным наполнением. Зарождение российского федерализма фактически происходило в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления со всемерным ослаблением центральной власти в 1990– 1993 гг.

Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада государства. Основным источником последующей неэффективности  федерации и является то, что созданная  в РСФСР федеративная структура  не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства.

К сожалению, предпринимаемые  в настоящее время попытки  федеративных реформ нацелены отнюдь не на устранение фантомности в государственно-территориальном  устройстве. Порой, наоборот, они эту фантомность усиливают, вкладывая в конституционную оболочку федерализма новое унитаристское содержание.

В последнее десятилетие  федеральным центром выработана своеобразная «маятниковая» конструкция взаимоотношений по линии «центр — регионы», инициированная заложенной в Конституции 1993 г. неопределенностью многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром, с одной стороны, декларирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.), с другой же — жестко унитарных методов воздействия, низводящих субъекты федерации до положения номинальных единиц. «Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере социально-экономических отношений.

К 2002 г. очевидным  стало вхождение российского  федерализма в системный кризис, характеризующийся безадресностью экономической и социальной ответственности  и ее экономической и социальной необеспеченностью, сопровождающийся растущей асимметрией всей системы федеративных отношений.

 

Заключение

Федеративное государство (федерация) — государственное устройство, состоящее из ряда территориальных образований (субъектов федерации), обладающих самостоятельным политическим статусом в рамках федерации. Для федерации характерно наличие двух уровней государственной власти: федеральная государственная власть и государственная власть субъектов федерации.

Федерация возникает  в случае признания данной формы государства выгодной для общества, т. е. отвечающей его социально-экономическим, этнополитическим, оборонным и прочим интересам.

Российский федерализм, так сложилось исторически, явился наследником развития государственности  СССР, где функция федерализма носила иллюзорную «декоративную» роль в унитарной по существу государственно-правовой системе, а РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Выбор федеративной модели территориального устройства был на тот момент необходим: империя фактически распалась, потеряла управляемость. В результате это привело к созданию в Российской Федерации фантомного федерализма — модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

Есть несколько важных негативных аспектов нынешней отечественной системы федеративных отношений, которые должны быть преодолены в процессе конституционной реформы.

Необходимо установить равноправие субъектов федерации; построить новую схему административно-территориального устройства страны, основанную на экономической целесообразности; начать последовательный отказ от национально- территориальных автономий в федерации.

 

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. М.: Юрид. лит., 1997.
2. Резолюция III Всероссийского Съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской Республики» // СУ РСФСР. 1918. № 15.
3. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 67.
4.    Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».

Литература:

5. Амелин В. Вызов мобилизованной этничности. М., 1997.
6. Большая советская энциклопедия. 1-е изд. М.: Сов. энцикл., 1947.
7. Волкова Е. С. Сравнительный анализ развития федерализма в Российской Федерации и в зарубежных государствах с позиции теории самоорганизации // http://www. lpur.tsu.ru/Public/book2000.
8. Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. М., 1967.
9. Ковачев Д. А. Федерация в зарубежных странах: актуальные аспекты // Журн. рос. права. 1998. № 7.
10. Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2003.
11. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы/ Н. М. Добрынин. — Новосибирск: Наука, 2005.
12. Федерализм: Теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001.                          
13. Федеративный договор: Документы. Комментарии. М., 1992.
14. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000.
15. Экономические предпосылки и политико-правовые аспекты становления российского федерализма / Под ред. А. И. Татаркина. Екатеринбург, 2001.
16. Адамеску А. А. К совершенствованию территориально-организационной структуры России // Рос. экон. журн. 993. № 10. .
17. Валентей С. Экономические проблемы становления российского федерализма // Федерализм. 1999. № 1.
18. Галкин А. А., Федосов П. А., Валентей С. Д., Соловей В. Д. Федерализм и публичная сфера в России // Полис. 2001. № 4.
19. Еремеева Л. Проблемы бюджетного федерализма и роль местного самоуправления в их решении // Федерализм. 2002. № 3.                        
20. Макарычев А. С. Федерализм эпохи глобализма: Вызов для региональной России // Полис. 2000. № 5.
21. Медушевский А. Н. От договорного федерализма к централизованному: Полномочные представители как инструмент реализации скрытых полномочий президента // Россия в условиях трансформации: Материалы историко-политического семинара. М., 2001. Вып. 11.
22. Перов Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. 2000. Т. 5, № 1.
23. Тихомиров Ю. Государственно-правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. № 2.                    

¹ Экономические предпосылки и политико-правовые  аспекты становления российского федерализма / Под ред. А. И. Татаркина. Екатеринбург, 2001. С. 9. 

²  Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2003. С. 257.

³ Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. С. 176–177.

⁴ Чиркин В. Е. Конституционное право... С. 178.

⁵ Чиркин В. Е. Конституционное право… С. 178–179.                                                     

⁶  Добрынин  Н.  М.  Новый федерализм...  С. 77.  О фантомности в российском федерализме еще пойдет речь в настоящей монографии.

⁷ Ковачев Д. А. Федерация в зарубежных странах: актуальные аспекты // Журн. рос. права. 1998. № 7. С. 120.

⁸ Волкова Е.  С.  Сравнительный анализ  развития  федерализма в Российской Федерации и в зарубежных государствах с позиции теории самоорганизации // http://www. lpur.tsu.ru/Public/book2000.

⁹ Федерализм:  Теория,  институты,  отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н.  Топорнин. М., 2001. С. 172.                                                      

¹⁰ СУ 1918 г. № 15. Ст. 215.

¹¹ СУ 1918 г. № 15. Ст. 582.

¹² Цит. по кн.: Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. М., 1967. С. 86.

¹³ СССР // БСЭ...                          

¹⁴ СССР // БСЭ...

¹⁵ Федеративный договор: Документы. Комментарии. М., 1992.

¹⁶ Конституционное право России:  Учебник /  Отв.  ред.  А.  Н.  Кокотов,  М.  И. Кукушкин. Екатеринбург, 2001. С. 309.

¹⁷  Тихомиров Ю.  Государственно-правовые  аспекты федерализма //  Федерализм. 1999. № 2. С. 33.                                        

¹⁸ Валентей С. Экономические проблемы становления российского федерализма // Федерализм. 1999. № 1. С. 103.

¹⁹  Галкин  А.  А.,  Федосов П.  А.,  Валентей  С.  Д.,  Соловей В.  Д.  Федерализм  и публичная сфера в России //  Полис. 2001. № 4.  С. 153;  Доленко Д.  В.  Федерализм  в контексте российской модернизации // Регионология. 2001. № 2. С. 20.                                                       

²⁰  См.:  Доленко Д.  В.  Федерализм… С. 26;  Замятин Д.  Н.,  Замятина  Н.  Ю. Пространство  российского федерализма // Полис. 2000. № 5. С. 104–109; Хлебников А. Сколько надо  губернаторов // Аргументы и факты. 2000. № 9. С. 5; Чиркин В. Е. Новый российский федерализм: Стратегия и  тактика // Право и политика. 2000. № 12. С. 45. О

том,  что  территориальное  деление  несовершенно  и  оторвано  от  экономического районирования, специалисты писали еще в 1980-х  гг. См.: Хореев Б. С. Территориальная  организация общества. М., 1981. С. 160–170.

²¹ Адамеску А. А. К совершенствованию территориально-организационной структуры России //  Рос.  экон.  журн. 993.  № 10.  С. 60–71;  Кистанов  В.  Государственно-территориальное устройство России — на экономическую основу // Экономист. 1993. № 8. С. 56–62; Воронин В.  В.,  Шишков  М.  К.  Федеративное  устройство  России  на  основе экономического районирования // Регионология. 1998. № 2. С. 47–55.