Система и функции исполнительной власти

2.2.Управленчеϲкая функция

Одной из ключевых функций иϲполнительной влаϲти являетϲя управленчеϲкая функция, отражающая ϲущноϲтное значение данной ветви гоϲударϲтвенной влаϲти, так как реализация указанной функции оϲущеϲтвляетϲя в таким формах, как: руководϲтво, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т. д.

Данная функция реализуетϲя органами иϲполнительной влаϲти в ходе оϲущеϲтвления ими ϲвоих полномочий. Каждая из указанных форм оϲущеϲтвления иϲполнительной влаϲти характеризуетϲя тем, что может оϲущеϲтвлятьϲя определенными органами влаϲти, имеющими в рамках дейϲтвующего законодательϲтва ϲоответϲтвующие полномочия.

Функция контроля реализуетϲя поϲредϲтвом ϲледующих дейϲтвий:

1. наблюдении за ϲоответϲтвием деятельноϲти подконтрольного объекта предпиϲаниям (нормативам);
2. выявлении результатов воздейϲтвия ϲубъекта на объект;
3. определении допущенных отклонений и их оценке15.

Контроль включает анализ причин отклонений, уϲтранение негативных явлений, определяет ϲпоϲобы воздейϲтвия на управляемый объект ϲ целью преодоления отклонений.

Таким образом, гоϲударϲтвенный контроль как форма реализации управленчеϲкой функции предϲтавляет ϲобой деятельноϲть гоϲударϲтва в лице уполномоченных им органов иϲполнительной влаϲти по проверке ϲоблюдения нормативных правовых актов, норм, ϲтандартов и правил иϲпользования гоϲударϲтвенной ϲобϲтвенноϲти, а также по уϲтранению и предупреждению различных нарушений.

Другой формой управленчеϲкой функции являетϲя координация, которая понимаетϲя как ϲовмеϲтное упорядочение, ϲоглаϲование, приведение в ϲоответϲтвие. Из ϲамого понятия координации иϲходит ее нацеленноϲть на конкретный результат, а результатом здеϲь может быть только повышение эффективноϲти координируемых дейϲтвий и уϲилий.

В научной литературе отмечаетϲя, что координация – наиболее перϲпективный метод поϲтроения ϲиϲтемы гоϲударϲтвенной влаϲти в Роϲϲийϲкой Федерации. Смежным ϲ термином «координация» являетϲя термин «взаимодейϲтвие». Координация в отличие от взаимодейϲтвия реализуетϲя в рамках вертикального ϲоподчинения и при оϲущеϲтвлении внутриорганизационной деятельноϲти16.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в различных контекстах используются рассматриваемые дефиниции. Так, говорится об отсутствии необходимой координации: мероприятий по проведению административной реформы на федеральном и региональном уровнях; деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов; действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В отношении взаимодействия акцентируется внимание на повышении эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышении прозрачности деятельности органов исполнительной власти; организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; межведомственного информационного взаимодействия органов исполнительной власти.

2.3. Правотворческая функция

Самостоятельной функцией исполнительной власти является правотворческая функция, которая состоит в деятельности по принятию в установленном порядке нормативных правовых актов (далее – НПА).

Из сложившегося ведомственного нормотворчества на федеральном уровне в научной литературе делается вывод, что практически единственной формой нормативных правовых актов являются приказы17. При этом именно приказами утверждаются иные наименования нормативных правовых актов.

Следует признать имеющим актуальность предложение о необходимости принятия федерального закона, посвященного НПА в РФ. При существующем несоблюдении норм, содержащихся в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации18, и применении многочисленных вариаций перечня форм ведомственных нормативных актов утверждение последних единой формой (например, приказом) будет выполнять позитивную роль их определенной унификации. Следовательно, в ситуации свободы выбора федеральными органами исполнительной власти (далее – ФОИВ) правовых форм двойная форма нормативного акта является не только позитивной, но и неизбежной.

Необходимо упорядочение всей системы действующих в России нормативных правовых актов, создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму НПА, обеспечение законности в процессе принятия нормотворческих решений и устанавливающий единые требования к проектам НПА всех уровней российской правовой системы, единую методику проведения правовой экспертизы проекта НПА, единые требования к форме и содержанию экспертного заключения.

Предлагается механизм упрощения и систематизации форм НПА, их юридической конструкции провести в два этапа.

На первом этапе Правительству РФ взамен Правил, утвержденных Постановлением N 1009, издать новые Правила, в которых закрепить фактически сложившуюся систему форм НПА, издаваемых ФОИВ, предусмотрев всего лишь две возможности наименований исходящих из ФОИВ правовых актов управления – приказ и распоряжение. При этом установить, что только приказ может носить нормативный характер и, следовательно, содержать в себе нормы права. В свою очередь, все нормативные приказы ранжировать по определенным формам, перечислив в Правилах лишь наиболее часто применяемые в системе ФОИВ с обязательным раскрытием их понятий: к примеру, "издавать ФОИВ нормативные приказы, утверждающие: - положения; - правила; - административные регламенты; - инструкции; - наставления; - технические регламенты и другие".

Таким образом, будет выстроена четкая система подзаконных НПА на федеральном уровне: Президент России издает нормативные указы, Правительство России - нормативные постановления, ФОИВ - нормативные приказы.

При этом приказы, издаваемые ФОИВ, могут быть и ненормативными (желательно внутриведомственного характера), а распоряжения должны стать только ненормативными (индивидуальными) актами управления.

Перечень возможных форм НПА, утверждаемых приказами ФОИВ, оставить открытым, поскольку каждый ФОИВ имеет свою специфику выполнения возложенных на него функций и сложившуюся практику ведомственного нормотворчества.

На втором этапе (может быть параллельно), выступив Правительству РФ с законодательной инициативой, принять Федеральный закон "О системе ФОИВ" с закреплением трехзвенной системы ФОИВ - федеральные министерства, службы и агентства, оставив возможность изменения структуры ФОИВ на подзаконном уровне путем издания указов Президента РФ. В данном Законе закрепить норму по изданию НПА ФОИВ в форме приказа.

Распоряжением Правительства РФ обязать ФОИВ провести ревизию имеющихся действующих НПА, дав правовую оценку содержания в них норм права (прошел или нет НПА регистрацию в Минюсте России независимо от наличия грифа секретности, официального опубликования и т.п.). В результате Аппарат Правительства РФ должен получить сведения об общем количестве НПА с указанием всех имеющихся форм НПА и в каком количестве имеется каждая форма НПА, в т.ч. зарегистрированных в Минюсте России. Разумеется, эту работу следует проводить с использованием современных информационных технологий. Критерием достоверности полученных сведений будет совпадение суммарного количества НПА ФОИВ, зарегистрированных в Минюсте России.

Поручить каждому ФОИВ, наделенному полномочиями нормотворческой деятельности, внести в Аппарат Правительства РФ предложения по наименованию форм НПА (помимо тех, которые будут указаны в новых Правилах) с обоснованием необходимости их издания для выполнения функций и оказания услуг в той или иной сфере государственного управления.

Установить на законодательном уровне ответственность органа публичной власти и должностного лица за издание НПА, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.

Рекомендуется пересмотреть режим и административную процедуру регистрации НПА ФОИВ в Минюсте РФ и вернуться к ранее существовавшему - все без исключения НПА ФОИВ обязать регистрировать в Минюсте России с присвоением регистрационного номера, позволяющего идентифицировать каждый НПА, содержащий нормы права. Для упрощения столь масштабной для Минюста деятельности предлагается ввести два варианта административной процедуры регистрации - упрощенную (уведомительного характера со стороны каждого ФОИВ для тех принятых НПА, которые по действующим Правилам не подлежат госрегистрации) и полную или в общем порядке (с пояснением органа, издавшего НПА, какие именно экспертизы требуется пройти). 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование системы и функций исполнительной власти позволяет сделать ряд выводов, имеющих как теоретическое, так и практическое значение.

1. Учитывая достаточно широкую структуру органов государственной власти, стоит отметить, что исполнительную власть в Российской Федерации, исходя из положений Конституции РФ и действующего законодательства, осуществляют: 1) Правительство РФ; 3) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства); 4) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; 5) главы исполнительной власти субъектов РФ; 6) правительства (администрации) субъектов РФ; 7) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.
2. Структура федеральных органов исполнительной власти состоит из трех разделов и включает следующие федеральные органы исполнительной власти: 1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 3) федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Правительство РФ.
3. Представляется, что основные положения, касающиеся понятия органа исполнительной власти, принципов организации и деятельности органов исполнительной власти, видов органов исполнительной власти должны регулироваться специальным законом, что придаст им статус, равный статусу органов государственной власти других ветвей. Данный закон может именоваться как Федеральный закон «Об органах исполнительной власти в Российской Федерации». Конкретный же перечень, как и прежде, должен утверждать Президент РФ. К тому же постоянное изменение числа федеральных министерств, служб, агентств не свидетельствует о сбалансированности системы государственного управления. Принятие тщательно разработанного закона об органах исполнительной власти призван решить эту проблему и поднять авторитет исполнительной власти.
4. К функциям современной исполнительной власти относятся следующие функции: исполнительная (правоприменительная); управленческая; правозащитная; социально-экономическая; функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране; правотворческая; правоохранительная (юрисдикционная).
5. Необходимо принять федеральный закон, посвященный нормативны правовым актам в РФ. При существующем несоблюдении норм, содержащихся в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, и применении многочисленных вариаций перечня форм ведомственных нормативных актов утверждение последних единой формой (например, приказом) будет выполнять позитивную роль их определенной унификации. Необходимо упорядочение всей системы действующих в России нормативных правовых актов, создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму нормативного правового акта, обеспечение законности в процессе принятия нормотворческих решений и устанавливающий единые требования к проектам нормативных правовых актов всех уровней российской правовой системы, единую методику проведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, единые требования к форме и содержанию экспертного заключения.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 03.03.2014, N 9, ст. 851.
2. О Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон [от 17.12.1997 № 2-ФКЗ] (ред. от 07.05.2013) // «Собрание законодательства РФ». 22.12.1997, N 51, ст. 5712.
3. Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ [от 02.07.2005 № 773] (ред. от 29.12.2012) // «Собрание законодательства РФ». 04.07.2005, № 27, ст. 2730.
4. Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации: указ Президента РФ [от 13.10.2004 № 1313] (ред. от 21.12.2013) // «Собрание законодательства РФ». 18.10.2004, № 42, ст. 4108.
5. О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ [от 05.12.2005 № 725] (ред. от 08.12.2008) // «Собрание законодательства РФ». 12.12.2005, № 50, ст. 5311.
6. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства РФ [от 13.08.1997 № 1009] (ред. от 17.02.2014) // «Собрание законодательства РФ». 18.08.1997, № 33, ст. 3895.

Учебная и научная литература:

7. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало-М, 2012.
8. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – 3-е изд., пересмотр. и доп. – М.: Норма. 2010.
9. Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: Учебник. М., 2013.
10. Демин А.А. Субъекты административного права Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Книгодел, 2010.
11. Конин Н.М. Административное право России. М.: Проспект, 2011.
12. Копытов Ю.А. Административное право: Учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2013.
13. Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций. М., 2009.
14. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник / Отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Проспект, 2010.
15. Ромашов Р.А. Теория государства и права. СПб.: Питер, 2006.
16. Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2012. 288 с.
17. Сырых В.М. Теория государства и права. М., 2004.