Социально-правовой статус государственного
служащего
правовой статус (правовое
положение) государственных служащих
- это содержание государственно-служебных
правоотношений, т.е. самая сущность
этих правоотношений. С изменением
государственно-служебных правоотношений
изменяется и правовой статус
государственных служащих, например:
увольнение, отставка служащего,
утрата российского гражданства,
выход на пенсию и т.д.
Статус государственных
служащих можно рассматривать и
как дифференцированную и комплексную
систему, которая включает в себя
вертикальную и горизонтальную структуры.
Вертикальное деление состоит в
разграничении: 1) видов государственных
служащих (например, в зависимости
от занимаемых государственных должностей
(высшие, главные, ведущие, старшие и
младшие государственные должности
государственной службы); 2) уровней
государственной службы: федеральная,
в субъектах Федерации. Горизонтальное
деление указывает на множество специальных
направлений в государственной службе:
архивная служба, служба безопасности,
военная служба, дипломатическая и т.д.)
Правовой статус государственных
служащих зависит также от условий,
в которых протекает государственная
служба. Поэтому особенности статуса
государственных служащих могут
определяться и объективно возникшей
общественно-политической либо государственно-правовой
ситуацией: например, введение режима
чрезвычайного положения или
военного положения; объявление мобилизации;
другие установленные специальными
законами административно- правовые режимы.
В этих случаях содержание статуса государственного
служащего существенным образом может
изменяться; служащие могут получать дополнительные
полномочия, права; для них могут устанавливаться
специальные обязанности и особые условия
прохождения службы и юридической ответственности.
Правовой статус государственных
служащих определяет в первую очередь
различный набор прав и обязанностей.
Правовой статус государственных
служащих включает следующие составляющие:
способы замещения государственных
должностей; нормирование и организацию
труда; требования, предъявляемые к
государственным служащим; права, обязанности,
ограничения и запреты по должности;
прохождение службы (аттестация, повышение
по службе, присвоение квалификационного
разряда, ранга, специального звания и
т.п.); меры стимулирования и ответственности.
Специфика выполняемых служащими
задач и государственных функций
определяет особенности правового
статуса различных категорий
государственных служащих. Так, для
некоторых видов государственных
служащих законодателем могут быть
установлены особые правила прохождения
государственной службы, специальные
права и обязанности, ограничения
по службе, порядок проведения аттестации
(оценки), привлечения к дисциплинарной
ответственности, возможность (или, наоборот,
запрет) привлечения к уголовной
и административной ответственности.
функционирование государственной
службы возможно при использовании
традиционных административно-правовых
методов правового регулирования:
1) установлении определенного
порядка действий - предписания к
действию в соответствующих условиях
и надлежащим образом, предусмотренного
различными правовыми нормами
(в большей мере административно-
правовыми);
2) запрещении определенных действий.
Если государственные служащие не соблюдают
это положение, то законодатель устанавливает
возможность применения к ним мер государственного
принуждения: дисциплинарного, административного,
уголовного;
3) предоставлении субъекту государственно-служебных
отношений (государственному служащему)
возможности выбора одного из установленных
вариантов должностного поведения, которые
предусматриваются различными правовыми
нормами;
4) предоставлении возможности
действовать (или не действовать) по своему
усмотрению, т.е. совершать либо не совершать
предусмотренных административно-правовой
нормой действий в установленных ею условиях[3].
Правовое регулирование
централизованно строится на началах
субординации, т.е. по принципу "власть
- подчинение", соблюдение дисциплины,
ответственности нижестоящего должностного
лица перед вышестоящим, обязательности
выполнения распоряжений, правовых актов
и решений вышестоящих органов и должностных
лиц.
Во всех государствах, в
которых законодательством установлен
особый публично-правовой статус государственных
служащих и создан профессиональный,
специально подготовленный корпус государственных
служащих, чиновники имеют соответствующие
права, обязанности и ограничения,
привилегии. Тем самым учреждена
профессиональная бюрократия, действует
система законодательства, состоящая
из двух частей: одна распространена на
работников государственной службы;
другая регулирует отношения в сфере
общих трудовых отношений служащих,
которые также работают в публичных
учреждениях (государственные и
муниципальные органы, общины, объединения
и пр.). Между этими двумя системами
главное различие состоит в то,
что лица, находящиеся на государственной
службе, в отличие от лиц, состоящий
в обычных трудовых отношениях, имеют
особый публично-правовой статус и
пользуются преимущественными правами
(специальные обязанности, запреты,
ограничения и т.д.). А второстепенное
различие состоит в том, что в
регулирование государственной
службы включаются несколько специфических
обязанностей (например, запрет на забастовки,
более строгое подчинение по службе,
последствия несоблюдения этих предписаний
и т.д.).
Правовой статус государственных
служащих с изменением условий прохождения
государственной службы также изменяется.
В структуру института
правового статуса государственного
служащего входит также присвоение
ему квалификационного разряда (чина).
Квалификационные разряд присваиваются
последовательно от более низких
к более высоким в соответствии с уровнем
его общего и профессионального образования,
оценкой работы по последней и ранее занимаемым
должностям. Квалификационный разряд
дает право быть кандидатом на соответствующую
должность.
Гражданам, претендующим на
должность в государственной
службе, необходимо иметь соответствующее
профессиональное образование по специализации
государственных должностей. Специализация
государственных должностей устанавливается
в зависимости от функциональных
особенностей государственных должностей
государственной службы и особенностей
предмета ведения соответствующих
государственных органов.
Порядок прохождения государственной
службы предполагает пять групп должностей
в этой сфере. В соответствии с
этим действуют пять категорий требований,
каждая из которых исходит из определенной
сложности выполняемых задач
и, требует соответствующей подготовки
(подготовительной службы) для приобретения
необходимой квалификации. Набор
обучаемых, организация и характер обучения
предполагают, что подготовка служащего
для той или иной должности будет успешной,
если у него есть соответствующая этой
должности базовая подготовка, например
диплом для права поступления в высшее
специальное заведение, для обучения в
соответствии с профилем занимаемой должности.
Проблема отбора государственных
служащих на выдвижение должна решаться
только путем оценки профессиональной
пригодности, квалификации и личной
трудовой отдачи (по принципу профессионального
мастерства).
Важнейшим средством обеспечения
профессионализма является отлаженная
система подбора и выдвижения
кадров, номенклатура, если она правильно
организована - это необходимый элемент
профессиональной службы. Без цивилизованной,
контролируемой, законопослушной, ответственной
номенклатуры демократия как система
управления невозможна. В работе по
формированию кадров корпуса государственного
аппарата следует руководствоваться
триадой: профессионализм - стабильность
- лояльность.
Структуру обобщенной модели
должности на основе содержания должностной
деятельности предложил П.А.Тварийонавичюс[6].
Он классифицировал элементы должностной
деятельности: содержание деятельности;
права и полномочия; ответственность и
самостоятельность; характеристика рабочего
места; условия и организация труда; заработная
плата; требования к работнику; порядок
замещения и освобождения; возможный круг
замещаемых должностей.
В правовой модели важное место
отводится вопросу формирования
задач и обязанностей для рабочего
места. Существует несколько принципов,
которые необходимо учитывать при
их формировании. К ним, в частности,
относятся:
- принцип соответствия - установленный
объем работы должен соответствовать
физическим возможностям человека;
- принцип надлежащей детализации
- должна быть определена степень
детализации круга задач и
обязанностей;
- принцип показателей
- показатели должны отражать
результаты, зависящие от самого
работника;
- принцип значимости поручений
- в перечне следует определить
вес и значение каждого поручения,
входящего в круг обязанностей;
- принцип равномерности
стимулов и санкций - чем конкретнее
задание и яснее показатель, тем
легче каждому, и прежде всего
руководителю, заметить малейшее
упущение;
- принцип самовыражения
- каждый человек обладает определенными
способностями, честолюбием, увлечениями
и пристрастиями; хочет чем-то
выделиться, обратить на себя
внимание окружающих, пользоваться
уважением коллектива и ощущать
общественную полезность своего
труда;
- принцип повышения квалификации
- этот принцип должен учитываться
при определении задач и обязанностей;
необходимо периодически пересматривать
состав задач и функций для
постоянного развития и профессионального
роста работников;
- принцип автоматического
замещения отсутствующих - в аппарате
управления проблема замещения
отсутствующих работников должна
рассматриваться как неразрывно
связанная с организацией рабочего
места.
С расширением и изменением
функции и задач государственного
управления численность работников
аппарата управления, количество государственных
служащих возрастают и концентрируются,
как правило, на уровне региональных
органов, а также органов местного
самоуправления. После учреждения федеральной
государственной службы акцент на процессы
формирования этого института переносится
в регионы и в органы местного
самоуправления. Поэтому исключительно
важно исследовать, как исходная
правовая модель государственной службы
федерального центра проецируется на
регион, с учетом географических, культурных,
национально-этнических, политических,
экономических и иных особенностей. Это
будет более подробно рассмотрено во второй
главе работы.