Современные формы правления

Существует  представление, что монархия и федерация  друг с другом плохо уживаются. Имеющиеся  сегодня примеры монархических федераций (в Австралии, Бельгии, Канаде, Малайзии, ОАЭ и Папуа - Новой Гвинее) доказывают, что это не так. Монархическая федерация - реальное, но довольно сложное явление.

Теоретически  термин "федерация" акцентирует  внимание на структурной, прежде всего организационной, стороне государства, как состоящего из "соединенных" частей. В своей основе это понятие отражает не столько динамику, процессы, сколько статику, в том числе сложившуюся систему отношений⁴.

Современный федерализм выполняет две важнейшие функции: децентрализует власть посредством ее разделения по вертикали и интегрирует территориальные сообщества. Выполняя эти функции, федерализм предоставляет социально-культурную и политическую автономию территориальным частям государства.

Вообще федерализм в той или иной мере может в перспективе оказаться одной из оптимальных форм сочетания тенденций интеграции и децентрализации в современном мире, упрочнения целостности мира при сохранении суверенности наций. Д. Элейзер, несомненно, прав, констатируя, что концепция федерализма, обосновывающая образец должного политического порядка, по своей нормативной силе близка теории естественного права⁵.

Для правильного  понимания сущности федерализма  и принципов федеративного государства  необходимо также рассматривать вопрос о соотношении и взаимосвязи федерализма и политической демократии. Именно процессы либерализации и демократизации в монархиях способствовали как появлению новых концепций федерализма, так и становлению новых федеративных государств. Поэтому нельзя не согласиться с И. Духачеком, который, подчеркивая неразрывную связь демократии и федерализма, отмечал, что федерализм - это "территориальное выражение внутреннего кредо демократии"⁶.

Современное применение системного подхода переключило  акценты на систему связей и отношений. Согласно этому подходу "федеративное государство представляет собой нечто большее, чем сумма составляющих его компонентов".⁷

Думается, исключая признаки, которые не относятся к монархии, можно было бы в самом общем виде охарактеризовать современное федеративное монархическое государство как союзную государственно-территориальную организацию, состоящую из государств или государственных образований, опирающуюся на принцип согласия, основанную одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами при верховенстве федерации.

Исторически монархические  федерации возникали двумя способами: договорным и конституционным.

При договорном способе самостоятельные монархические  государства объединялись в федерацию, заключив между собой договор об объединении. Так, ОАЭ были образованы в 1971 г. путем соглашения между семью эмиратами, на территории которых существовал родоплеменной строй, где глава общины получал свою должность по наследству и обладал неограниченными полномочиями⁸.

Конституционные федерации при монархической  форме правления создавались  на основе конституции или иного  конституционного документа, в котором  центральная власть признает федеративное устройство и автономию отдельных  территорий. Так, Конституция Бельгии 1831 г. закрепляла унитарную форму государственного устройства. Между тем в дальнейшем конституционном развитии этой страны возникли проблемы, обусловленные тем, что население этой страны неоднородно⁹. Радикальная реформа государственной системы Бельгии вызывает на данном этапе неоднозначные оценки в бельгийском обществе.

Федеративное  устройство монархий в наибольшей степени  отвечает обеспечению мирного, соревновательного  сосуществования государственных  образований, усилению объективных преимуществ и ослаблению негативных сторон в функционировании монархий. Через систему сдержек и противовесов, а также широкое участие общественности в политическом процессе такое устройство позволяет исключить принятие крайних решений, поощрять многообразие в общественном развитии и противодействовать единообразию¹⁰.

Монархические федерации построены на чисто  территориальном или этнотерриториальном  принципе. Как правило, монархические  федерации создавались не для  решения национального вопроса, а с целью децентрализации государственного руководства монархией.

В зарубежной науке  распространено деление федераций  на образования по ассоциации, т.е. в  результате образования союза (Канада, Малайзия, ОАЭ), и на образования  по диссоциации, т.е. по разделению, когда унитарное государство преобразуется в федеративное (Бельгия, Австралия)¹¹.

Положение федерации  и ее субъектов в каждом отдельном  случае имеет свои особенности. Анализ таких особенностей дал основание  выделить различные концепции федерализма. Следует отметить, что идеи кооперативного федерализма получили развитие во всех современных монархических федерациях. В Австралии, например, Союз и штаты принимают на основе согласованных позиций законодательные акты, наделяющие каждую из сторон соглашения соответствующими правами по совершению тех или иных действий¹².

Таким образом, при современной монархической  форме правления федеративное государственное  устройство базируется на основе принципов  кооперации, интеграции и субсидиарности. Федерация возникает на основе союза государств и иных образований, а управляется путем делегирования федеральной власти тех политических, экономических и других функций, которые не могут эффективно выполняться субъектами федерации.

Субъекты монархических  федераций могут иметь форму правления, отличную от федерации. Так, в ОАЭ - все они монархии, а из 13 субъектов Малайзии 9 - монархии. Субъекты же федерации Канады, Австралии, Бельгии и Папуа - Новой Гвинеи - республики.

Право выхода за субъектами федераций не признается ни в одной из конституций, а попытки сецессии подавляются политико-правовыми средствами либо силой оружия. Например, было отказано в праве выхода штату Западная Австралия в 1938 г. В этой стране попытка сецессии была остановлена путем принятия судебного решения. Следует, правда, отметить, что на практике в ряде случаев сецессия осуществлялась. В 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур¹³. Но в этом случае сецессия была произведена в экономически слаборазвитой стране.

В целях обеспечения  стабильности федерации субъектный состав, как правило, напрямую закрепляется основным законом. Однако такая традиция соблюдается не всегда. В ряде конституций субъектный состав указан не полностью, а по состоянию на момент принятия конституции. Таков Конституционный Акт Канады 1867 г.

Конституционная традиция допускает различное наименование субъектов федерации, но, как правило, не предусматривает дифференциацию их статуса, а следовательно, и наименований в рамках одной федерации. Исключением  здесь является только особый статус столичных мегаполисов. В вопросе о количестве субъектов федерации нет и не может быть единства.

Общие принципы организации государственной власти в субъектах федерации в той  или иной форме закреплены конституциями  практически всех федераций. Однако пределы федерального регулирования данной сферы общественных отношений весьма разнятся: от "поверхностных" до относительно "детализированных".

3. Республика как форма правления

Республика  представляет собой такую форму  правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением. Существует два основных вида республиканской формы правления - президентская и парламентарная республика.

Президентская республика представляет собой форму правления, которая, прежде всего, характеризуется соединением в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Формальной отличительной особенностью президентской республики является отсутствие должности премьер-министра. Президентская республика теоретически строится по принципу жесткого разделения властей. Это означает, что в конституционном законодательстве соответствующих стран проводится строгое разграничение компетенции между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Соответствующие высшие органы государства не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу. Наряду с объединением полномочий главы государства и главы правительства в руках президента президентская республика отличается следующими характерными особенностями: внепарламентский метод избрания президента; внепарламентский метод формирования правительства и отсутствие института парламентской ответственности; отсутствие у президента права роспуска парламента. Исторически президентская республика впервые была введена в Соединенных Штатах Америки на основе Конституции 1787 г. Североамериканская форма правления послужила образцом для многих стран и наибольшее распространение получила в государствах Латинской Америки. Одним из типичных примеров президентских республик является Бразилия.

В отдельных  странах президентская республика при сохранении существенных признаков может подвергаться значительным изменениям. Так, во многих президентских республиках (Мексика, Бразилия, Боливия, Гватемала, Гондурас, Колумбия, Венесуэла, Доминиканская Республика, Панама и некоторые другие) президент избирается посредством прямых выборов. В ряде президентских республик сохранились либо были восстановлены некоторые черты парламентской формы правления. В Чили, например, отдельные акты Президента контрасигнуются министрами; Конституция Венесуэлы предусматривает ограниченную возможность вынесения вотума недоверия отдельным министрам; Конституция Перу учреждает должность председателя Совета министров.

Президентская республика представляет собой весьма гибкую и легко приспосабливающуюся  к различным условиям форму правления (эта форма правления получила достаточно широкое распространение в государствах, освободившихся от колониальной зависимости). Однако не следует абсолютизировать оценку тех либо иных политико-правовых форм без учета их конкретного политического содержания. При фактической оценке президентской республики следует иметь в виду особенности политического режима в этой стране.

Парламентарная республика характеризуется провозглашением  принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью парламентарной республики является наличие должности премьер-министра. В парламентарной республике правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, располагающей большинством в нижней палате (о некоторых исключениях из этого правила будет рассказано в гл. 10). Участие главы государства - президента - в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Правительство остается у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламентского большинства. В парламентарной республике при соблюдении режима конституционной законности правление всегда носит партийный характер, что вовсе не является правилом для президентской республики.

Парламентарная республика - менее распространенная форма правления, чем республика президентская. В  настоящее время парламентарными республиками являются Италия, ФРГ, Австрия, Швейцария, Ирландия, Исландия, Греция, Индия, Израиль, Ливан, Турция и некоторые другие.¹⁴

В практике государственного строительства современных стран  иногда встречаются такие формы  правления, которые не укладываются в принятую в науке конституционного права классификацию. Речь идет о смешанных формах правления, в которых сочетаются различные элементы, порой крайне противоречивые. Так, существуют формы правления, которые сочетают в себе элементы монархии и республики. Типичным примером подобного политико-правового гибрида является форма правления Малайзии. По действующей ныне Конституции Малайзия представляет собой редкую разновидность конституционной монархии - выборную (или избирательную) монархию.

Форма правления Федерации  Малайзия представляет собой сочетание  монархии и республики, но республиканский элемент несуществен.

Республиканская форма правления представлена в  наши дни множеством разновидностей. Некоторые из них, имеющие авторитарный или тоталитарный характер (суперпрезидентская, президентско-монократическая, милитарно-президентская республики), должны быть сразу исключены из нашего анализа как не соответствующие демократической природе современной конституции. Президентская, парламентарная и полупрезидентская-полупарламентарная формы правления существуют в демократических странах. Президентская республика в ее традиционной форме существует, например, в США, парламентарная – в Италии, полупрезидентская – во Франции. Анализируя те или иные формы правления, важно, однако, обращаться не к деталям (да и объем настоящей работы не позволяет на них останавливаться), а к тенденции их развития в современных условиях.