Стадии законотворческого процесса

Не затрагивая в рамках данной статьи право принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, отметим, что Федеральный закон от 24 июня 1999 г. разрешил данную проблему.

В заключение рассмотрения такого вида законотворческой деятельности, как законотворчество представительных органов Субъектов РФ, хотелось бы отметить, что и Государственной Думе, и Совету Федерации РФ, и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ есть необходимость вернуться к данным вопросам и внести соответствующие изменения, как в федеральное законодательство, так и в законодательство субъектов РФ.

Еще одним из наиболее важных видов  законотворческой деятельности является законотворчество Федерального Собрания РФ.

Законодательный процесс составляет важную часть деятельности Федерального Собрания РФ. В то же время в его деятельности более фундаментальной по отношению к законотворчеству является представительная функция. Думается, что не случайно Конституция определяет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — вначале как представительный и уже затем как законодательный орган (ст. 94). В любом случае законодательная и представительная функции в конституционном тексте разведены.

Однако Федеральный закон «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ в наименовании региональных парламентов, наоборот, на первое место выдвигает их законодательную роль и лишь в скобках оговаривает их представительный характер.

Функция представительства осуществляется и через законодательную деятельность, и через иные направления парламентской деятельности. Данная функция заставляет рассматривать активность парламента, в том числе в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ). Представительный статус парламента наиболее значим именно в законодательной деятельности, поскольку ее продукт — законы — лежат в основании правовой системы страны, являются формой стратегического управления и соотнесения между собой интересов всех групп населения.

Без учета представительной функции  законодательного органа и детализирующих ее задач трудно найти здравый  смысл в утяжеленной, включающей множество стадий модели законодательного процесса, явно не способствующей быстрому принятию нужных законов. В числе упомянутых задач особо выделим следующие:

1) выявление основных социальных  позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий («взрывы» страстей в парламенте — это не столько повод для рассуждений о вздорности и никчемности депутатского корпуса, сколько возможность своевременного обнаружения региональных, межрегиональных, классовых, национальных и т. п. конфликтов);

2) «притирка» несовпадающих воззрений,  идеологических установок при выработке парламентских решений, в том числе путем включения в законодательную процедуру федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации через механизмы «сдержек» и «противовесов», «стороннего влияния» (поиск социального компромисса);

3) выбрасывание «социального пара»  (пусть лучше на повышенных  тонах общаются между собой депутаты в парламентской дискуссии, помогая снижать психологическое напряжение стоящим за ними группам населения, чем эти группы будут конфликтовать непосредственно между собой);

4) легитимация государственного  аппарата (избирая парламент, граждане  становятся через его деятельность  сопричастными деятельности государства  в целом, всех ветвей власти  — подлинно представительный парламент снижает уровень отчуждения между обществом и государством).

Участие в законодательном процессе множества различных субъектов, право Государственной Думы и  Совета Федерации самостоятельно регламентировать свою часть законодательного процесса, наличие множества особенностей рассмотрения и принятия разных видов законов и т. п. обстоятельства остро ставят вопрос о необходимости единой законодательной основы законодательного процесса в целом. Однако такая постановка вопроса вовсе не исключает возможности принятия федеральных законов, направленных на регулирование отдельных стадий законодательного процесса, порядка принятия отдельных видов законов. Она не исключает и права Государственной Думы, Совета Федерации, других участников законодательного процесса самостоятельно регулировать собственное участие в законодательной деятельности в законодательно установленных рамках²⁴.

Заканчивая рассмотрение законодательного процесса в Федеральном Собрании, нельзя не отметить, что существует ряд обстоятельств, которые могут повлиять на его стабильность. Во-первых, множество процедурных норм, относящихся к законодательному процессу, закреплены в регламентах палат Федерального Собрания, а эти акты принимаются и могут быть изменены большинством голосов от общего числа депутатов или членов соответствующей палаты. Во-вторых, не исключено принятие новых постановлений Конституционного Суда РФ, относящихся к регулированию законодательного процесса. В третьих, вполне возможно принятие законов, задачей которых будет являться изменение действующей законодательной процедуры. К примеру, Президентом РФ еще в 1995 г. был внесен проект федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Содержащиеся в этом проекте положения призваны пересмотреть ряд элементов сложившегося и отработанного процесса рассмотрения законопроектов в Федеральном Собрании. Однако вероятность того, что подобный закон может быть принят депутатами Государственной Думы, не очень велика. Такой вывод можно сделать, поскольку ч.4 ст. 101 Конституции наделила каждую из палат Федерального Собрания правом принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, что ограничивает возможность регулирования законодательного процесса федеральными законами. (И это несмотря на то, что п. «а» ст.71 Конституции в принципе позволяет регулировать вопросы законодательного процесса посредством принятия федеральных законов.) Вместе с тем, все вышеназванные обстоятельства позволяют говорить о потенциально высокой подвижности законодательного процесса в Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации.

Более подробно этот вопрос рассмотрен нами в следующей главе данной работы.

Подводя итог по данному вопросу в целом, хотелось бы отметить, что в зависимости от субъектов законотворчество подразделяется на такие виды, как:

непосредственное законотворчество народа в процессе проведения референдума;

законотворчество представительных органов государственной власти субъектов РФ;

законотворчество Федерального Собрания РФ.

Каждый вид данной деятельности занимает значимое место  в законотворческом процессе и играет важную роль в обеспечении создания качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

Основываясь на систематическом анализе норм Конституции РФ, можно дать такое определение законодательному процессу.

Законодательный процесс  – это процесс принятия, одобрения  и обнародования законов РФ тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Центральной идеей законодательного процесса является принцип властного равновесия трех субъектов законотворчества. Все они участвуют в процессе лишь в той мере, в какой это предначертано Конституцией (п.п. 1 и 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Благодаря именно этому балансу обеспечивается принятие взвешенных и устраивающих общество решений.

ГЛАВА 2. СТАДИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

Под законотворческим процессом  понимается установленный порядок прохождения проектов законов и других нормативно-правовых актов, вплоть до их принятия и вступления в силу.

В каждой стране законотворческий процесс имеет свои особенности. Но везде он строго закрепляется и  регулируется с помощью конституции, текущих законов, а также - специальных  положений и регламентов, устанавливающих порядок законотворческой деятельности государственных органов.

Важно при разработке проекта закона использовать мировой  опыт правового решения данного вопроса. Но здесь следует избегать копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

Законотворческий процесс  состоит из целой серии выработанных и юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия различных нормативно-правовых актов. Одной из характерных особенностей является деление его на структурные элементы, называемые процессуальными стадиями. Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Этим обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

4

2.1 Законодательная  инициатива – первая стадия законотворческого процесса

Традиционно первой стадией  законодательного процесса признается законодательная инициатива, которую  отличает главным образом то, что  ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. С началом реализации законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона, связано возникновение, условно говоря, «первого правоотношения», сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа. На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении — возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включить его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента²⁵.

Таким образом, необходимо учитывать, что законодательная  инициатива не предполагает обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.

В современной российской и зарубежной литературе также просматривается  тенденция на использование более  расширенного представления о законодательной  инициативе. В учебниках и научных  исследованиях совершенно справедливо указывается на то, что законодательную инициативу «нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов». Она предполагает также право на внесение в законодательные органы «вопросов любого значения, требующих в последующем правового оформления»²⁶.

В литературе выработалось два подхода к вопросу о  том, что считать фактическим  началом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно  в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа²⁷. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона²⁸.

В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта, осуществляемая в условиях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов, составляет наиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности²⁹.

Трудно не согласиться  с тем, что этап подготовки законопроекта  образуют действия, непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанные действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта в законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой «нарабатываются» материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и в том, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы и подготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внести проект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен, он часто включает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органа может быть «доверено» другому субъекту права законодательной инициативы, который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что, являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т. е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение³⁰.