Сущность бюрократизма. Пути его преодоления

Проблемами положения бюрократии в обществе занимались многие виднейшие  ученые, социологи, среди которых  и Карл Маркс, и Макс Ведер, и Вильгельм  Вундт. Среди ученых были совершенно различные взгляды на бюрократию и ее роль в обществе, а так же ее характеристики. Однако практически во всех работах устойчиво доминирует мысль о том, что существование бюрократии как профессиональной группы людей, занятой управленческой деятельностью и обслуживающей ее, - это нормальный, позитивный процесс11. Бюрократизм же как явление негативное, аномальное начинает существовать тогда, когда налицо явные, крайние проявления бюрократии.

Так, идеальная бюрократия, по Максу  Веберу, рациональна, аполитична и высококвалифицирована. Этому способствует целый ряд факторов и специальных процедур. В их числе: существование определенных служб, а стало быть, компетенций, строго определенных законами и правилами таким образом, что их функции четко разграничены, как и власть принимать решения в целях выполнения соответствующих задач; иерархия в выполнении функций, что подразумевает четкую административную структуру, разграничивающую управленческие посты и подчиненные подразделения с возможностью обращения высших руководящих инстанций к низшим: обычно в такой структуре соблюдается единоначалие, а не коллегиальное руководство и налицо тенденция к максимальной централизации власти; рекрутирование на основе открытых конкурсов - подбор кадров производится на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специализированного образования (как правило, функционер назначается (реже избирается) на основе свободного отбора на контрактной основе); внутреннее продвижение по иерархической «лестнице» с учетом меритократических критериев; деполитизация карьеры и функциональных обязанностей (служение закону, а не партиям или идеологии); профессионализация деятельности (образование и ориентация на приобретение длительного опыта на государственной службе); конкурентоспособное вознаграждение. Все эти процедуры и правила нацелены на то, чтобы бюрократия идентифицировала себя с государством, а не с конкурентными идеологиями, политиками или лоббистскими группами12.

В широком же смысле слова, и наиболее часто употребляемом в применении, а также в политической лексике  термин «бюрократия» и все производные  от него употребляются в ярко выраженном негативном смысле, как своеобразное «контруправление». То есть акцент смещается в сторону извращенных форм управления (раздутость и запутанность аппарата управления, многописание, подмена законов подзаконными актами, волокита, консерватизм, недоступность, протекционизм и др.). В частности, в нашей стране слова бюрократия и коррупция стали почти тождественны, и поэтому люди представляют бюрократию, как один из главных бичей общественного развития, что совершенно неверно. Бюрократия представляет собой часть государства, без которого оно давно стало бы неуправляемым. Поэтому необходимо четко дифференцировать само понимание термина «бюрократия», т.к. возникает возможность нивелировать различия самих принципов управления и отрицательных черт их проявления. То есть «бюрократизм» необходимо воспринимать как врожденный, тяжелый и хронический недуг органов управления, который свойственен любому обществу, не взирая на различия в социально-политическом устройстве. Этот недуг всеобъемлющ. Формы бюрократии менялись в связи с изменениями социально-экономических форм устройства общества. Она характерна не только для западного общества, но и для восточного.

Египет периода нового царства, китайские империи, Римская католическая церковь, европейские государства - все они имели свою бюрократию на подобие той, какая сохраняется  на крупнейших современных капиталистических предприятиях. Более того, при изменении форм управления он способен к мутации и приспособляемости.

Еще Макс Вебер, в начале прошлого века говорил, что на горизонте современной  цивилизации маячит бюрократия древнеегипетского типа, усовершенствованная по последнему слову науки и техники13.

Крупный современный политолог  В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь типа «полностью развитой бюрократии» способно создать  такую бюрократическую машину, при  которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы конституицонного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью останется бюрократия.

Такая непотопляемость бюрократизма обусловливается прежде всего источниками  его появления, его социальной, экономической  и политической базой. Поэтому чтобы  раскрыть причины, деформирования государственного аппарата, необходимо понять сущность бюрократизма, как тяжелого и хронического недуга органов управления.

2. Бюрократизм 

Выяснив, что такое бюрократия, бюрократический способ управления, теперь поговорим более детально о понятии бюрократизма.

В отличие от бюрократического способа организации управления, бюрократизм – болезнь, причем болезнь общемировая, распространенная в большей или меньшей степени в тех или иных формах практически во всех странах. По своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

Но если продолжить эту аналогию, то можно вспомнить, что загрязнение  среды – побочное следствие промышленной революции, одного из самых прогрессивных  событий мировой истории. Так  и возникновение бюрократической системы управления в своем исходном пункте было нацелено на решение весьма важной в историческом плане и гуманной задачи - устранение исторически предшествовавшей ей патриархальной системы отправления государственных дел с ее очевидными и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общественных производственных сил.14

Более того, сейчас, без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы, как говорится, и дня прожить. Другое дело, что, как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отраженные в кривом зеркале. Таким «кривым зеркалом», искаженным превращением рациональной бюрократической организации, и является бюрократизм. В точном смысле слова бюрократизм означает, как мы отмечали – власть «бюро», т.е. письменного стола – не народа, и даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть, т.е. система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодавлеющую машину.

В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески продвигает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами.

Изучая бюрократизм как явление, А. Г. Худокормов считает, что феномен его «есть порождение частных групповых интересов в ущерб общественным, когда аппарат управления полностью или частично работает на себя вместо того, чтобы работать на общество, когда управляющие используют свое место в общественном разделении труда в ущерб управляемым и с этой целью обособляются от них и охраняют свои привилегии»15. Практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата, в силу его места в системе управления обществом, пожалуй, больше, чем у какой-либо иной социальной группы. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. Она связана с самой логикой социальной структуры и общественного разделения труда: в любом обществе неизбежно существуют еще и интересы особые, в частности, социально групповые и те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, естественно, эти возможности используют. Отсюда – чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным арбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий.

Другой объективной  основной перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из монополии чиновника на компетентность, оставляющую за «простыми» людьми лишь роль просителей, ходатаев. Не претендуя на нечто окончательное, В.М. Косяков и О.А. Митрошенков определяют бюрократизм как антиобщественный способ управления посредством формально-консервативного отношения к служебным обязанностям, в результате чего ущемляются конституционные права граждан, наносится экономический и политический ущерб общественным интересам и ценностям.16

С организационно-технической  точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновников – обеспечение соблюдения единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эти правила превращаются в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного во многих случаях ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания возникающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими проблем. «Так как бюрократия, - писал К. Маркс, - делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание – за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи – в государственные. Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить»17.

Всю сложность и многообразие реальных общественных дел бюрократ стремится втиснуть в рамки набора неких стандартных ситуаций, очерченных предписаниями и инструкциями, пытается подогнать действительность под свое ограниченное ее понимание и приспособить для удобства своего с ней обращения. По мнению Маркса, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различных предписаний и инструкций, становящихся единственным источником, по которому происходит ориентация на текущий день. «Поэтому, - пишет К.Маркс, - даже ясная как день действительность кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах»18.

Уход от общения с  людьми, от изучения реальной жизни в область бумаготворчества служит одной из важных характеристик бюрократизма. Внутри бюрократии действует четкая система иерархии, в которой низы слепо верят в авторитет и непогрешимость высшей власти. Эта система, показывает Маркс, строится на взаимном обмане: «Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей: низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение» 19.

А.А. Воротников, пишет, что среди основных черт, присущих бюрократизму, можно выделить: а) подмену общих, государственных интересов частными, ведомственными, а чаще всего личными; б) полная апатия по поводу назначения своей деятельности и ее конечного результата; в) обожествление авторитета; г) консервативность, т.е. ориентация на неизменность, устойчивость своего положения и положения всей иерархии; д) желание решать свои дела втайне, создавать культ секретности. Опираясь на концепцию «официального секрета», бюрократия фанатично стремится вывести из-под контроля общественности большую часть своей деятельности20. Даже реальные доходы наших депутатов, порой окутаны такой завесой секретности, что в пору проводить детективное расследование.

Далее, очень важен  для понимания логики бюрократической машины небезызвестный «закон Паркинсона21», согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазвитию. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот. Максимализация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал. «Закон Паркинсона» выражается в форме двух «почти аксиоматических положений»:1) чиновник множит подчиненных, но не соперников; 2) чиновники работают друг на друга.22

Если кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет вполне реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни, жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, «чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал»23. С течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя.

Таким образом, первый чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные будут  трудится в поте лица, причем независимо от того, увеличилось количество дел  или нет. При выполнении разросшимся  в геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде. «Болезнь Паркинсона», может поразить практически любое учреждение и способно загубить всякую его работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек, сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим успехам.24 Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это в какой-то степени удается, наступает вторая стадия заболевания. Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми, которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего, а их подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении все принимают эти правила игры и пытаются выглядеть глупее, чем они есть.

Коматозного состояния  учреждение достигает на третьей  стадии, когда в нем снизу доверху  не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода практически  уже нет и учреждение или государственный орган обречены на гибель или неплодотворное существование.

Стоит отметить, что образ, сложившийся в годы жесткой командно-административной системы в стереотип бюрократа (противоположность «идеального  типа» бюрократии, по Веберу), как  этакого толстого мужчины в роговых очках, в нарукавниках, обязательно с толстым портфелем и глуповатым выражением лица, очень устраивал истинного бюрократа, поскольку казался аморфным, не существующим в действительности.

Стоит сказать, что распространению  бюрократизма способствует и тот факт, нынешняя элита общества в основе своей пополняется за счет бюрократии, и вместе с тем высшие слои бюрократии и есть элита. Хотя демократическое движение в России начала 90-х годов, бичевало пороки старой системы управления, ее номенклатуры, оно же создало аппарат, количественно во многом превосходящий прежний. Современные политические процессы вызвали к жизни и новую элиту, также во многом контрастирующую с советской. Процесс смены элит, номенклатуры не нов для истории, неоднозначны его результаты. Согласно концепции «циркуляции элит» итальянского ученого В. Парето, старая элита дряхлеет, в недрах оппозиции рождается новая элита, она свергает старую при поддержке народа, утверждает свою власть и во второй генерации отчуждается от народа. Круг замыкается.