Теория бюрократии Макса Вебера

Теория бюрократии Макса Вебера оказала огромное влияние  на развитие организации в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу организационной науки - теории организации. Многие ученые, приступавшие в 40-50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались  на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований. 
 
 
      Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога “Хозяйство и общество 
 
 
 
       Основателем понятия бюрократии считают французского ученого экономиста физиократа Энсента Де-Гурне, который впервые использовал этот термин в 1745году. Де-Гурне относился к бюрократии негативно и считал её социальной болезнью, назвав её бюроманией.      

 С позиции марксизма  бюрократию не обходимо рассматривать  в контексте господства. По мнению  Маркса, бюрократия это некое  звено управления призванная  обслуживать господствующий класс.  Марксизм полагает, что бюрократия  набирает силу в авторитарных  политических режимах, а степень  его ограничения зависит от  степени демократизации общества.  
 
 
       Другую характеристику феномену бюрократии даёт немецкий  политолог М. Вебер в работе "Хозяйство и общество". 
 
       Корни бюрократии по М. Веберу более глубоки и лежат не столько в плоскости экономических отношений, а исходят из антологических потребностей человека в социальном структурировании.  
 
       М. Вебер разделял два типа бюрократии: 
 
1. Патримониальную. 
 
2. Рациональную. 
 
       Термин патримониализм был заимствован из древнего Рима, что означало - личная козна императора. По Веберу патримониальная бюрократия классифицируется на три группы:

 
       По мнению М. Вебера процесс  рационализации истории в социальной, политической, религиозный, экономической  и правовой сфере привел к  снижению значимости патримониальной  бюрократии и заменой её рациональной. Тем самым патримониальная бюрократия  начинает рассматриваться как  регрессивный и деструктивный  элемент общества. 
 
       По мнению многих исследователей, концепция рациональной бюрократии М. Вебера является актуальной и в наши дни как один из элементов развития современного общества. Большое внимание М. Вебер уделяет противовесам бюрократии. В качестве противовесов по Веберу могут быть сильный политик и эффективный парламент. В ХХ в. методы рассмотрения феномена бюрократии М Вебера остались основополагающими в теоретических и эмпирических исследованиях. В сороковых и шестидесятых годах ХХ в. учеными предпринимались попытки рассмотрения дисфункциональных механизмов в системе управления, то есть неформальных моментов не позволяющих полностью реализовать рациональную модель организации управления. Бюрократия как и многие общественно-политические явления может нести в себе как позитивный, так и негативный вклад в развитии общества. 
 
Вебер Макс (1864-1920) – выдающийся немецкий ученый, социолог, экономист, историк, философ, культуролог, юрист. Внес существенный вклад в становление общей теории и практики управления организацией. 
М. Вебер ввел понятие, названное им "тремя чистыми типами законной власти": 
 
1.                  Рациональные основания – в основе лежит легитимность моделей или нормативных правил и прав тех, кто пришел к власти в их системе отдавать приказы (законная власть). 
 
2.                  Традиционалистские основания – в основе лежит вера в незыблемость традиции и законность статуса власть предержащих (традиционная власть). 
 
3.                  Харизматические основания – в основе лежит почтительное отношение к необычайной праведности, героизму или образцовым качествам определенной личности, а также к нормативным решениям и распоряжениям, исходящим от этой личности (харизматическая власть). 
 
Вебер считал, что легитимность власти является центральным элементом почти всех административных систем. В своем анализе законной власти, имеющей бюрократический административный аппарат он излагает пять концепций, определяющих законность полномочий: 
 
1.                    Должен быть установлен свод законов, требующий от участников организации послушания. 
 
2.                    Закон – это система абстрактных правил, имеющих конкретные приложения; в рамках именно такого закона администрация отстаивает интересы организации. 
 
3.                    Член организации, осуществляющий властные функции, также подчиняется этому безличному порядку. 
 
4.                    Член организации должен подчиняться ее законам только как член организации. 
 
5.                    Подчинение определяется не личностью, осуществляющей властные полномочия, безличным порядком, обусловившим, помимо прочего, и занятие этой личностью данного поста. 
 
Основываясь на этих концепциях, Вебер формулирует восемь принципов структурирования властных систем: 
 
1.                    Служебные обязанности организуются на постоянной регулируемой основе. 
 
2.                    Эти обязанности относятся к различным функциональным сферам, в каждой из которых должны обеспечиваться необходимая полнота власти и полномочий. 
 
3.                    Должности образуют иерархическую структуру, при этом оговариваются права контроля. 
 
4.                    Правила, которыми определяется ход работ, могут быть как техническими, так и юридическими, что в любом случае требует привлечения компетентных работников. 
 
5.                    Ресурсы организации не следует смешивать с ресурсами ее членов, рассматриваемых в качестве частных лиц. 
 
6.                    Держатель офиса не может обращать этот офис в свою собственность. 
 
7.                    Управленческая работа основывается на письменных документах, в силу чего офис (бюро) становится центральным звеном организации. 
 
8.                    Системы законной власти могут принимать множество форм, идеальным видом которых является бюрократический штат. 
 
Согласно Веберу, бюрократическая администрация (т. е. наиболее рациональный тип бюрократии) соответствует пяти концепциям законности и восьми принципам власти, приведенным выше. Помимо прочего, бюрократическая система и участвующие в ней служащие должны удовлетворять следующим критериям: 
 
1.                    Они свободны как личности и должны подчиняться власти только в силу своих безличных (должностных) служебных обязанностей. 
 
2.                    Они образуют ясно выраженную иерархию должностей. 
 
3.                    Каждая должность имеет четко выраженную в юридическом смысле сферу компетенции. 
 
4.                    Занятие должностей происходит на свободной контрактной основе.  
 
5.                    Кандидаты на должность отбираются на основе их технической квалификации. Они назначаются, а не выбираются. 
 
6.                    Должность получает фиксированное материальное вознаграждение, сохраняя, по большей части, право на получение каких-то субсидий. Шкала окладов примерно соответствует уровням иерархии, однако в известных случаях при этом могут приниматься во внимание мера ответственности и социальный статус должностного лица. 
 
7.                    Исполнение должностных обязанностей рассматривается как единственное или, по крайней мере, основное занятие должностного лица. 
 
8.                    Возможность карьеры. Система "продвижения", определяемого старшинством или уровнем достижений, или и тем и другим. Вопросы о продвижении должностных лиц решаются начальством. 
 
9.                    Служащий работает в организации, не являясь владельцем организационных средств, и должность, которую он занимает, не является его собственностью. 
 
10.                 Поведение работников организации должно соответствовать существующим требованиям дисциплины и контроля. 
 
По мысли Вебера, по мере развития и совершенствования государственного управления, повышение рациональности ведет к тому, что главенствующим фактором в управлении становится не личность, наделенная властью, а установленные в обществе законы.

М. Вебер положил в основу своей теории идею о том, что о  больших коллективах (организациях) работа может эффективно выполнятся благодаря модели идеальной бюрократической  структуры.  
 
В Веберовской интерпретации - бюрократия в организации характеризуется быстротой принятия решений, оперативностью в решении производственных вопросов. Жесткость связей в бюрократических структурах способствует их устойчивости и четкой направленности на достижение целей организации.

Бюрократия исключает  личную зависимость, субъективный произвол и бесправие человека. Привилегии здесь заменяются компетентностью, поклонение и преданность личности руководителя – служебной дисциплиной  и корпоративным духом. Главными в рациональном устройстве становятся не вера в харизму (божественный дар) или личная зависимость, а задачи организации, которые распределяются среди исполнителей как официальные обязанности. Четкое разделение труда делает возможными специализацию и повышение квалификации служащих. В зависимости от выполнения обязанностей исполнителей аттестуют, продвигают, награждают, депремируют или увольняют. Все поддается расчету и проверяемо. Чиновники конкурируют между собой, а руководство имеет возможность сравнивать их квалификацию и результаты, отбирать самых достойных. Вебер утверждал, что осуществление найма на работу и продвижения в должности иерархии в соответствии с квалификационными требованиями, обеспечение зарплаты и статуса в зависимости от категории, квалификации и стажа обеспечивают работникам защищенность от произвольных снижений ранга и увольнений, что укрепляет в них преданность организации, формирует солидарность и коллективный дух.

Итак, особенности идеальной бюрократической структуры М. Вебера следующие: 
 
1. Разделение труда. Рабочие задачи разбиваются на простые, рутинные и четко определенные задания. 
 
2. Иерархия власти. Отделы и должности объединяются в иерархическую структуру, в которой работа каждого работника, занимающего низшую должность, управляется и контролируется вышестоящим сотрудником 
 
3. Формальный отбор. Все члены организации должны отбираться на основе их квалификации, уровень которой определяется на экзамене или в соответствии с их опытом и подготовкой 
 
4. Формальные правила и процедуры. Чтобы обеспечить однородность и регулировать действия служащих, менеджеры должны строго соблюдать формальные организационные правила. 
 
5. Беспристрастность. Правила должны выполняться, а методы контроля применяться ко всем служащим одинаково, без каких-либо личных предпочтений 
 
6. Ориентированность на карьеру. Менеджеры — эта официальные должностные лица, а не владельцы хозяйственных единиц, которыми они управляют. Они получают фиксированную заработную плату и продвигаются вверх по служебной лестнице в пределах своей организации. 
 
Данная система характеризуется четким разделением труда, ясно определенной иерархией, наличием подробных правил и инструкций и должностных обязанностей. М. Вебер признавал, что такой «идеальной бюрократии» в реальности не существует и что она скорее представляет собой избирательную модель реального мира.  
 
В своей последней крупной работе «Хозяйство и общество» Вебер обобщил весь свой опыт и выделил универсальные принципы формирования системы «идеальной бюрократии», составляющие в совокупности действенный подход к управлению кадрами государственных организаций, основанный на следующих принципах: 
 
1) существование определенных служб, а стало быть, компетенций, что обусловлено строго определенными законами и правилами; их функции четко разграничены, как и власть принимать решения в целях выполнения соответствующих задач; 
 
2) защита служащих в выполнении их функций в соответствии с тем или иным положением (несменяемость судей, например); как правило, служащим становятся на всю жизнь, и государственная служба становится основной профессией, а не второстепенным занятием, дополняющим другую работу; 
 
3) иерархия в выполнении функций, что подразумевает четкую административную структуру, разграничивающую управленческие посты и подчинения подразделений с возможностью обращения высших руководящих инстанций к низшим, обычно в такой структуре соблюдается единоначалие, а не коллегиальное руководство, поэтому налицо тенденция к централизации власти; 
 
4) подбор кадров на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специального образования; как правило, функционер назначается (реже избирается) на основе свободного отбора на контрактной основе; 
 
5) регулярная оплата труда служащего в виде фиксированной заработной платы и выплаты пенсии при уходе с государственной службы; размеры оплаты устанавливаются в соответствии со штатным расписанием, учитывающим внутреннюю административную иерархию и уровень ответственности служащего; 
 
6) право контроля со стороны администрации за работой подчиненных; 
 
7) возможность продвижения по службе на основе оценки по объективным критериям, а не по усмотрению администрации; 
 
8) полное отделение выполняемой функции от личности служащего, поскольку никакой служащий не может быть собственником своего поста или средства управления.

М. Вебер видел  в процессе повсеместной, всеохватывающей  рационализации судьбу не только европейской, но и мировой цивилизации. Продолжая  логику своей концепции типов  господства, в которой легальный тип господства основан исключительно на формальной рациональности, Вебер обратился к изучению общих принципов управления организациями.

Итогом его анализа  стала теория рациональной бюрократии, которую можно назвать первым удачным опытом социологического анализа и обобщения управленческой теории и практики.

«Бюрократия» в  прямом переводе с французского –  власть стола (рабочего места чиновника). Наблюдая механизмы управления крупного промышленного производства, М. Вебер  сосредоточился на исследовании «рационально-легальных», т. е. формально установленных характеристик процессов деятельности и выработке универсальных принципов управления.

«Идеальный тип» рациональной бюрократии, по Веберу, выглядит следующим образом.

Аппарат (штаб) управления состоит из отдельных чиновников, которые:

• лично свободны и подчиняются только служебному долгу;

• имеют устойчивую служебную иерархию (каждый подчиняется вышестоящему и несет ответственность как за свои действия, так и за действия своих подчиненных);

• имеют твердо определенную компетенцию, которая регламентируется системой предписаний;

• работают в силу контракта, следовательно, принципиально на основе свободного выбора;

• вознаграждаются постоянным денежным содержанием (окладом);

• рассматривают свою службу как единственную или главную профессию;

• предвидят свою карьеру: повышение происходит или в соответствии со старшинством по службе или в соответствии со способностями, независимо от суждения начальника;

• работают в полном отрыве от средств управления без присвоения служебных мест;

• подчиняются единой строгой служебной дисциплине и контролю;

• лояльны к своей организации.

Главное в этой схеме – идея достижения максимального  упорядочивающего эффекта за счет предельной формализации и нормативного закрепления  структуры и функций чиновников, а также четкой специализации  персонала. Переход к специализированному  труду делает его более продуктивным.

Идеальный бюрократ на своем рабочем месте – не человек, а скорее носитель определенных должностных обязанностей. Четкая регламентация  делает поведение работников и всей организации предсказуемым.

М. Вебер утверждал, опираясь на свой основной сравнительно-исторический метод познания, что «полностью развитый бюрократический механизм выглядит в сравнении с иными (небюрократическими) организациями точно так же, как  машинная индустрия в сравнении  с немеханическими видами производства».

В то же время, предчувствуя последствия упрощенного, некритического использования своей модели в  практике управления, он специально предостерегал  от «укладывания» реальной действительности в «прокрустово ложе» этого понятия.

Однако если учесть, что фундаментальная работа Вебера «Хозяйство и общество», в которой  наиболее последовательно была представлена его теория формальной рациональности в применении к экономике, вышла  в 1921 г. (через год после смерти автора), повлиять на реальное развитие последующих событий он уже не мог.

Рационализм веберовской теории полностью соответствовал по духу господствовавшей в общественном сознании того времени концепции рационального «экономического человека». Эта концепция вытекает из уровня экономического и социального развития общества конца XIX – начала ХХ в. и характеризует роль и место человека-работника в крупном промышленном производстве как придатка машин и механизмов.