Теория и методология государственного управления

ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Ключевую  роль в жизнедеятельности общества играет государство. Оно обеспечивает упорядочение и регулирование протекающих  процессов и явлений в социальной, экономической, политической, духовной и в других сферах общественной жизни. В той или иной степени государственное  воздействие затрагивает интересы всего общества, отдельных социальных групп, слоев, организаций, объединений, общественно-политических движений и  каждого гражданина. При этом государство  воздействует не только на развитие процессов  и явлений, протекающих в обществе, но и на общественные отношения, на проблемы, касающиеся ценностей, мировоззренческих  установок, идей, политической самоорганизации  сообществ, их жизнеспособности и эффективного функционирования.

На современном  этапе своего развития Республика Беларусь переживает достаточно сложный период, связанный с формированием правовых, экономических, социальных основ нашего общества. Республика продвигается по пути укрепления конституционного строя, государственности, развития народовластия, утверждения принципов гражданского общества и главным условием происходящих в стране успешных преобразований является сильная, дееспособная государственная  власть. Исходя из критериев общественного  блага, государственная власть может  и должна: не допускать нарушения  правопорядка в обществе, норм и  правил поведения на рынке, определять общие условия эффективного хозяйствования, темпы экономического роста, предотвращать  криминализацию хозяйственной деятельности внутри страны, расслоение общества, стремление развитых стран, крупных иностранных  корпораций использовать складывающуюся в республике ситуацию в своих  экономических и политических целях, способствовать утверждению цивилизованных отношений между деловым миром, обществом и властными структурами. С сильной, дееспособной государственной  властью народ Республики Беларусь связывает свои надежды на защиту жизни, здоровья, свободы, достоинства.

Сегодня можно отметить определенную консолидацию позиций самых разных общественных и политических сил страны в отношении  необходимости формирования эффективной  системы государственного управления.

Разнонаправленность государственного управления определяет междисциплинарный характер этой области  научных знаний и практической деятельности. Вопросы теории государства и  его воздействие на различные  стороны жизни общества рассматриваются  в государствоведении, политологии (точнее, политических науках, так называется эта дисциплина практически во всем мире), конституционном праве, экономической  теории, социологии и других науках. Поэтому, несомненно, она является результатом  совместного творчества представителей различных научных дисциплин.

Вместе  с тем, на сегодняшний день назрела  объективная необходимость отделения  науки государственного управления (именно управления) от других дисциплин, которые применительно к ней  следует рассматривать как смежные.

На Западе в теории государственного управления выделено государственное администрирование, («public administration»), которое в большей  мере носит управленческий характер и имеет и другое название –  административно-государственное управление.

Сам термин «Государственное администрирование» характеризует как научную дисциплину, так и обширнейшую область  практической деятельности, занимающуюся всеми вопросами государственного управления. Его можно рассматривать  в узком и широком смысле. В  узком смысле – он означает профессиональную деятельность государственных чиновников. В широком смысле - «public administration»  включает всю систему административных институтов, подчиненных друг другу  снизу доверху, каждый из которых  выполняет свой, строго ограниченный круг функций.

С теоретической  точки зрения административно-государственное  управление базируется на общих концепциях научного управления и специфических  для этой области знаниях (например, теории государственной бюрократии). Оно рассматривает вопросы организации, теорию и методологию (научные подходы, и принципы государственного управления, его цели, задачи, функции, протекающие  в системе государственного управления процессы, методы управления, с помощью  которых решаются задачи государства  и его структур различного уровня, обеспечивается достижение целей и  задач развития страны), процесс  принятия управленческих решений и  технологии управления.

Отталкиваясь  от такого понимания государственного управления, определены научные дисциплины, которые находят отражение в  учебных планах подготовки специалистов в области государственного управления.

Изучение  основ государственного управления предполагает выделение трех самостоятельных, но в то же время тесно взаимосвязанных  разделов, которые сформировались в  самостоятельные курсы: «Теория  и методология государственного управления», «Организационная структура  государственного управления» и  «Управленческие процессы и технологии».

С 2003 года кафедра Государственного и местного управления начала выпускать тексты учебных курсов малыми тиражами, предназначенными исключительно для студентов  Академии управления при Президенте Республики Беларусь. В перспективе  мы предполагаем выпуск учебных пособий, рассчитанных на более широкие категории  читателей – студентов и слушателей управленческих специальностей, управленцев-практиков, стремящихся повысить свой профессиональный уровень. 

ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ПРЕДМЕТ ТЕОРИИ И МЕТОДОЛОГИИ  ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма

Управление  выступает как необходимый элемент  жизнедеятельности людей. Оно является одной из труднейших и ответственнейших сфер их интеллектуальной и практической деятельности, которое связано с  реализацией интересов и потребностей человека. Управление предопределено сознательным началом, интересом и  знаниями, целью и волей, энергией и действиями человека.

Управление  – это процесс создания целенаправленного  взаимодействия субъекта и объекта  управления ради достижения социально  значимых результатов.

Как объективная  реальность управление есть явление  универсальное, поскольку имеет  место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности  людей.

Можно сказать, что управление – это специфический вид человеческой деятельности, который проявляется в различных формах и видах.

В самом  общем понимании управление –  это всевозможные формы и методы воздействия на объект с целью  достижения желаемого результата.

Исходной  концептуальной схемой, моделью постановки проблем и их решения, методов  управления выступает управленческая парадигма (от греческого paradigma – пример, образец).

Научный термин «парадигма» наиболее часто  используется в значении «теория», «концепция», «доктрина», «модель», «представление», «система взглядов». В более общем  виде, парадигма это то, как мы видим других людей, события, ситуации, будущее, когда говорим об управлении не с точки зрения его психофизиологических возможностей, а в смысле умственного восприятия, понимания, толкования.

Для анализа  и совершенствования практики управления большое значение имеет насыщенность парадигмы ценностями, значимыми  для конкретной социальной системы, на развитие и воспроизводство которых  сориентирован процесс управления.

Формирование  парадигмы напрямую связано с  принципами и законами управления. В последних, как известно, аккумулирован  социальный опыт (положительный и  негативный) многих поколений, и поэтому  в различных управленческих ситуациях  они выполняют роль маяков в информационном «тумане» при выборе позиции, оценке ситуации, принятии решения.

Процесс формирования парадигмы – это  движение мысли, образ объекта или  действия на основе, прежде всего, индивидуального  опыта, затем учет и использование  группового знания и опыта и далее  – экспертиза модели (проекта) парадигмы  с принципами и законами управления и ее коррекция при необходимости. Социальная проблема заключается в  том, какой системой ценностей руководствуется  управленец при исполнении должностных  обязанностей, на какие принципы и  законы управления он ориентируется  и знает ли их.

Любая система  управления имеет иерархическую  составляющую и потому несколько  уровней управления. Соответственно складываются общая и частная  управленческие парадигмы. Их содержание отражает как общее (на уровне общества), особенное (отраслевой и региональный уровни), так и конкретное (на уровне отдельных трудовых организаций). Чем  шире объект парадигмального отражения, тем значительнее должен быть представлен  интеллектуальный компонент парадигмы, тем выше требования к философской  культуре мышления и процедуре принятия решений.

Изложенное  позволяет отметить, что парадигма управления – это продукт видения и мышления, совокупность представлений об объекте, процессах, явлениях в системе управления и во вне, это образ желаемого будущего, набор системообразующих идей и социальных ценностей, это сценарий возможных событий, обстоятельств и последствий. Управленческая парадигма отражает степень профессионализма субъекта управления, и включает познавательный, аналитический, ценностный, творческий и организационно-волевой компоненты.

Устойчивые  тенденции мирового развития оказывают  определенное влияние на практику управления, предопределяя необходимость формирования новой управленческой парадигмы. В  связи с этим отметим некоторые  современные тенденции развития управления. В их числе: усиление социальной ориентации систем управления на потребителя; усиление внимания к технологии управленческого  труда как основе его совершенствования  и оптимизации; профессионализация управленческого труда; переход  от непосредственного воздействия  на человека к формированию микросреды, в которой люди реализуют себя как личности; умение осознавать социальную значимость и полезность управленческого  труда, расширение на практике «сервисного  управления» – интеллектуального  обслуживания аппаратом управления коллективного труда, жизнедеятельности  трудовых организаций; интернационализации  теории и передовой практики управления.

Современная управленческая парадигма должна иметь  четкие ценностные ориентации, мировоззренческие  позиции и установки на цели и  содержание процесса управления с учетом состояния соответствующей системы  управления.

Объективная необходимость, понятие, сущность и  отличительные особенности государственного управления

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем  согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный  аппарат выступает действенным  механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной  политики через систему административных учреждений.

Рациональное  обеспечение социальной природы  и сущность государственного управления предполагают возможность его рассмотрения и как системы, и как процесса. Государственная власть и управление в своей основе имеет правовую и политическую легитимность, а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

Все вышеизложенное определяет необходимость рассмотрения государственного управления в широком  и узком смысле.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия.

В узком смысле под государственным управлением понимается административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.

Государственное управление имеет широкую сферу  и масштабы применения – общегосударственный  масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и  отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет  властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной  власти.

Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами, которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе, выполнением «общих дел», преодолением возникающих конфликтов, решением проблемы социального неравенства и т.д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и соблюдение гарантий, основных социальных прав, поддержание общественного порядка.

Общественная  обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной  системы, функционирование которой  направлено на удовлетворение потребностей граждан. Тем самым государственное  управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. А это предполагает, что, одной стороны, его цели и содержание зависят от состояния и структуры управления государством общественных процессов, с другой – от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков, исходя из ориентаций, данных публичной властью.

Следует отметить, что масштабы государственного управления имеют определенные границы, которые определяются характером объекта управления, естественными правами человека, объективной необходимостью естественного саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также уровнем развития системы государственного управления и возможностями государства.

В развитых странах границы государственного управления определяются на основе принципа субсидиарности (от латинского subsidiaries – вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. С другой стороны, эта оценка включает специфику именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредственную связь с политикой.

Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей.

Возможности государственного управления определяются

· волей и силой государственной власти. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;

По сути, процесс государственного управления представляет собой сознательную и  целенаправленную деятельность, связанную  с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий  и явлений. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой  высшей публичной властью, и связан, прежде всего, с формированием и  осуществлением необходимых государственных  программ;

· уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т.д.);

· располагаемыми ресурсами. Речь идет о всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых ресурсах, но и о ресурсах политических, идеологических.

При недостаточности  ресурсов или игнорировании их наличия  государственное управление не обеспечит  целевое решение поставленных целей  и задач.

При этом принципиально важным является качество распоряжения ресурсами, что предстает  собой наиболее надежный показатель учета общенациональных интересов  в процессе государственного управления. В свою очередь, параметрами этого  показателя является соразмерность  объективных мер и имеющихся  ресурсов, социально-приоритетное, целевое  и подконтрольное их использование.

Представление о сущности государственного управления позволяет понять характер взаимодействия его основных элементов, раскрывающий смысл и назначение государственной  управленческой деятельности.

Свобода и ответственность в государственном  управлении

Следует отметить, что государственное управление невозможно без предоставления субъекту определенной самостоятельности, т.к. невозможно предусмотреть в законе все нюансы общественной жизни. Самостоятельность, свобода действий, право субъекта на принятие решения именуется усмотрением (дискреционной деятельностью) в  государственном управлении. Законодательство предусматривает, например, дискреционные  полномочия государственных органов, должностных лиц по применению ими  санкций. За служащими государственного аппарата выполнение обязанностей закреплено жестко, а использование прав - по усмотрению.

Дискреционной деятельности присущи следующие  черты:

· усмотрение предполагает первичное решение  определенных вопросов и, следовательно, осуществление управленческих действий;

· управление должно осуществляться в соответствии с принципом принятия оптимального для данной ситуации варианта;

· управлению по усмотрению присуща субъективность, оно требует внутреннего убеждения  в правильности принимаемого решения, инициативы, предприимчивости;

· дискреционная  деятельность осуществляется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;

· границы  и цели усмотрения определяются нормами  права.

Можно выделить несколько видов усмотрения в  государственном управлении:

1. По субъектам, реализующим усмотрение можно выделить усмотрение, осуществляемое:

· Президентом  Республики Беларусь;

· Советом  Министров Республики Беларусь;

· республиканскими органами государственного управления;

· местными органами государственного управления;

· отдельными должностными лицами.

2. По объекту выделяют усмотрение:

· при  оценке определенных фактов;

· при  принятии правовых актов;

· при  совершении определенных действий: повышения  по службе, поощрения, наказания или  иных мер.

3. По форме государственного управления существует усмотрение:

· в правотворческой, правоприменительной и иной, юридически значимой деятельности;

· при  проведении организационных мероприятий;

· при  использовании материально-технических  ресурсов.

4. По областям и сферам государственного управления: в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической и иных сферах.

Субъектам управления предоставляются достаточно широкие права для самостоятельного решения многих вопросов государственного управления во всех сферах жизнедеятельности  общества. Главное, чтобы их действия не вели к нарушению законности и  произволу.

Свобода действий в государственном управлении предполагает и ответственность за них. Содержание ответственности подлежит измерению. Мера ответственности связана с пониманием социальных последствий допущенного отклонения от законных норм. Она часто выражается понятиями «вина» (если виновен, следовательно, должен отвечать), причем вина устанавливает сам факт правонарушения, а мера выражает степень вины. Руководитель отвечает как за свои собственные решения, так и за действия подчиненных ему сотрудников.

Ответственность может быть политической, нравственной, юридической, дисциплинарной, административной. Политическая ответственность наступает, как правило, за отклонение от согласованных политических программ, целей, решений. Политическую ответственность можно рассматривать по отношению не только к настоящему времени, но и в ретроспективе, когда оценку действиям тех или иных политиков дает история, или в перспективе, когда идет речь об ответственности перед будущими поколениями.

Конституция Республики Беларусь в общих чертах предусматривает политическую ответственность  Президента Республики Беларусь, Национального  собрания, Совета Министров. Так, статья 88 предусматривает возможность смещения с должности Президента в связи  с совершением им государственной  измены или иного тяжкого преступления; статья 94 предусматривает досрочное  прекращение полномочий Палаты Представителей, статья 102 – лишение депутатской  неприкосновенности, статья 106 – отставку Правительства.

Нравственная ответственность в государственном управлении нормативно не зафиксирована. Это показатель отношения человека к самому себе, к нормам морали. Если у власти находятся люди с двойной моралью: одна для имиджа, другая – для себя, то это чревато для общества опасными последствиями.

Юридическая ответственность следует в случае нарушения конкретных норм правовых актов. Она распространяется как на субъект, так и на объект управления и наступает в том случае, если произошло правонарушение, в результате чего были ущемлены права и интересы других граждан. Юридическая ответственность всегда связана с применением санкций (лат. sanctio – строжайшее постановление).

Одним из видов юридической ответственности  является административная ответственность. Лица, совершившие административные правонарушения, несут ответственность перед государством в лице полномочного административного органа, либо компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного взыскания.

Дисциплинарная ответственность связана с нарушением правил (норм) труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности. Существует специальное дисциплинарное законодательство, которое конкретизировано применительно к различным категориям служащих и работников. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило, вышестоящим руководителем в порядке подчиненности. Они имеют срок действия и могут накладываться временно.

Виды  и уровни государственного управления

В настоящее  время в научной литературе выделяют различные уровни и виды государственного управления, которые определяются различными признаками.

В зависимости  от характера взаимоотношений центральной власти и органов административно-территориальных единиц выделяют субординационное и координационное управление. Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям, когда, наряду с едиными центральными органами власти, существуют и периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для координации действий (например, в области обороны) создаются специальные объединенные органы.

Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве органы государственного управления всех уровней действуют по единым стандартам.

В зависимости  от разграничения форм собственности  на (федеральную) республиканскую, региональную и местную образуются соответствующие органы управления. Объектами республиканского (федерального) управления являются природные ресурсы, земля и ее недра, акции приватизированных предприятий и т.д. Объекты управления остальных уровней определяются соответствующими соглашениями.

По воздействию  на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое и функциональное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.

Функциональное  управление осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т.д., что позволяет государству проводить  соответствующую внутреннюю и внешнюю  политику. К примеру, в экономической  сфере республиканские органы исполнительной власти выполняют функции планирования и прогнозирования, управления собственностью, регулирования предпринимательства, налогооблажения и т.д.

В зависимости  от масштаба временных рамок, управление может быть стратегическим, тактическим и оперативным.

Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, задает программу деятельности каждому звену управления. Различают стратегии отраслевые (использования ресурсосберегающих технологий и т.д.), функциональные (подавление инфляции, привлечение инвестиций и т.д.), общеполитические (стабилизация, перестройка и т.д.).

Тактическое управление – это кратковременное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого персонала.

Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.

Можно выделить также такой специфический вид  управления, как антикризисное, которое вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий.

По способам учета интересов объектов управления, использования методов, государственное  управление может быть административным и экономическим.

Административное управление означает непосредственное влияние на интересы, управляемые методами директивного принуждения (разрешение, запрет, дисциплинарные санкции, независимо от мнения объекта управления). Оно реализуется через назначение, увольнение, поощрение и т.д.

Экономическое управление означает воздействие на объект через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную государственную политику, т.е. косвенно, через его экономические интересы.

В данном случае объект управления свободен в  своих действиях, но только в рамках правового поля. В случае нарушения  законов со стороны объекта, к  нему применяются финансовые и иные санкции.

Можно выделить также доверительное управление, при котором используются принципы частного предпринимательства. Этот вид  управления осуществляется в том  случае, когда государство заинтересовано в сохранении конкурентоспособности  предприятий. Управление при этом виде носит договорной характер между  органом государственного управления и предприятием на основе паритета сторон и осуществляется специальными управляющими.

Все виды государственного управления обусловлены  формой правления, территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в конечном счете, определяет социальную сущность государства.

Территориально-административное деление государств во многом определяет структуру уровней государственного управления. В большинстве стран  их три: национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления отведена особая, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законом).

На национальном уровне государственное управление осуществляется центральными органами, представляющими все общество. К таким органам относятся главы государства, парламент, правительство, министерства и ведомства и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи, транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят общеобязательный характер.

На региональном уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.

На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-административного устройства, выполняются следующие функции:

· обеспечение  общественной безопасности;

· решение  проблем здравоохранения;

· социальные программы;

· регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);

· обслуживание (школы, парки, библиотеки и т.д.);

· планирование общественного строительства;

· владение и распоряжение государственными предприятиями.

Представительство интересов в государственном  управлении

Требования  и ожидания общества, его отдельных  слоев, групп выражают различные  институты гражданского общества, важнейшим  из которых является представительство  интересов. Именно через них происходит воздействие социальной среды на механизм государственного управления.

Представительство интересов в государственном  управлении является механизмом, позволяющим  государству учитывать и согласовывать  не совпадающие, а иногда противоположные  интересы, цели различных групп населения, проводить на практике политику улаживания конфликтов и достижения стабилизации общества.

В зависимости  от масштабности, можно выделить следующие виды социальных интересов: общественные; государственные; местные; национальные; религиозные; профессиональные; корпоративные; частные.

В систему  представительства интересов входят институты прямой и представительной демократии: выборы, референдумы, общественное мнение, политические партии, организованные группы. Основными объектами их воздействия  являются органы государственной власти. Воздействуя на процесс выработки  и принятия решения, субъекты представительства  интересов обеспечивают более тесную связь между обществом и государством.

Система представительства интересов выполняет  следующие функции:

· посредничество между государством и гражданами;

· коррекция  государственных решений, причем как  на этапе их подготовки, так и  при необходимости – их изменений.

Система представительства интересов включает политическое представительство и функциональное (прямое) представительство. Оба вида носят общественный характер и направлены на принятие наиболее значимых государственных решений.

Политическое представительство представляет собой прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти через избирательный процесс, в котором ведущую роль играют политические партии. Представительство – это публичная государственная власть, институциональная форма осуществления народной воли, проводниками которой выступают депутаты.

Функциональное представительство является органической частью системы государственного управления. Без такого представительства и взаимодействия с государственными органами нормальное функционирование общественного организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные системы функционального представительства, но практически у всех есть общие черты и особенности: наличие специальных институтов и учреждений, в рамках которых осуществляется «диалог» представителей организованных групп интересов и государства. Основными формализованными структурами функционального представительства являются партии, группы интересов, группы давления.

Группы интересов – это по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и отстаивания своих интересов в отношениях с государством, а также другими политическими институтами. Они являются одним из каналов активности граждан и представляют собой устойчивые организации разной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные. В отличие от партий, они не претендуют на политическую и административную власть.

Различные группы интересов владеют широким  набором ресурсов для воздействия  на власть. Это могут быть экономические  и финансовые возможности, информация, организационные структуры. Те группы интересов, которые имеют возможность  поддерживать постоянные связи с  правительством, чаще всего становятся органичной частью механизма управления обществом.

Группы давления – это заинтересованные группы, не стремящиеся к овладению властью и ограничивающиеся давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. К ним можно отнести, например, бастующих рабочих. Группы давления имеют чаще всего не прямые и регулярные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а оказывают косвенное влияние посредством механизма экономических, финансовых, персональных связей.

Группы интересов выполняют следующие функции

· артикуляции интересов. Это означает преобразование потребностей отдельных личностей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму диалога с государственными органами. Например, профсоюзы выдвигают требование перед правительством о повышении заработной платы, увеличении продолжительности отпуска и т.д.;

· агрегации интересов. Это процесс согласования множества частных требований, выстраивание их иерархии и определение наиболее значимых коллективных целей;

· интеграции интересов различных групп, разъяснение рядовым членам смысл предполагаемых действий.

Одной из форм деятельности организованных групп  является лоббизм (от англ.-- lobby – кулуары). Лоббистские организации первоначально возникли в США, где в 1946 г. был принят закон о его регулировании. Позднее они стали появляться и в других странах. В настоящее время институт лоббизма, как средство влияния различных заинтересованных групп на органы государственной власти и управления, стал распространенным явлением и немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и бизнесом. В Вашингтоне, например, число лоббистов превышает количество депутатов обеих палат парламента. Учитывая этот факт, некоторые американские ученые называют институт лоббизма «третьей палатой» Конгресса США.

Лоббирование – это процесс деятельности представителей групп интересов в органах законодательной и исполнительной власти. Она имеет форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро. Их задача – добиться в принимаемых нормативных документах отражения или закрепления своих частных интересов. Лоббисты являются, как правило, профессионалами. Это – эксперты, консультанты, часто из числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с общественностью, политологов и т.д. Спектр лоббистской деятельности достаточно широк: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в парламенте; участие в разработке законопроектов; информирование парламента о последствиях принятия того или иного закона; неформальные контакты; пропагандистские кампании; финансирование избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей и другие.

Выделяются две основные модели лоббизма:

· англосаксонская (США, Канада), предполагающая обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение допустимых рамок их деятельности;

· континентальная (Франция, Италия), при которой лоббистские организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах.

Лоббизм, являясь частью функционального  представительства, несет соответствующую  долю его позитивной нагрузки. Он необходим  и для государственных органов, и для тех, кого затрагивают решения  государства. Представляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных  последствиях принимаемых мер, он создает  более надежную базу для принятия решений государственными органами и способствует восприятию этих решений  теми, кого они непосредственно касаются.

К негативным сторонам лоббизма следует отнести  склонность многих его участников к  удовлетворению своекорыстных устремлений, создания благоприятной среды для  возможной коррупции и злоупотреблений. Однако вместе с расширением практики лоббизма, растет и арсенал средств, способных ограничить такого рода действия. К ним относятся: жесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение  конкуренции между ними, повышение  профессионализма и требований к  профессиональной этике государственных  служащих и членов представительных учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования.

К сожалению, до настоящего времени лоббистская  деятельность в Беларуси не легализована, хотя и признается де-факто. Так, функции  лоббирования часто выполняют Конфедерация промышленников Республики Беларусь, союзы предпринимателей, а также  частные лица. Несмотря на то, что  Конституция Республики Беларусь позволяет  им вступать в контакты с властными  структурами, доводить до их сведения информационные и аналитические  материалы, вносить соответствующие  предложения, тем не менее, следует  признать, что необходимо правовое регулирование лоббизма. Это позволило  бы существенно снизить уровень  криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп  интересов с представителями  власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших решений государства

ТЕОРІЯ І МЕТОДОЛОГІЯ  ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ 
Ключову роль у життєдіяльності суспільства відіграє держава . Воно забезпечує впорядкування і регулювання протікають процесів і явищ в соціальній , економічній, політичній , духовній та в інших сферах суспільного життя. В тій чи іншій мірі державний вплив зачіпає інтереси всього суспільства , окремих соціальних груп , верств , організацій , об'єднань , суспільно - політичних рухів і кожного громадянина. При цьому держава впливає не тільки на розвиток процесів і явищ , що протікають в суспільстві, а й на суспільні відносини , на проблеми, що стосуються цінностей , світоглядних установок , ідей , політичної самоорганізації спільнот , їх життєздатності та ефективного функціонування . 
На сучасному етапі свого розвитку Республіка Білорусь переживає досить складний період , пов'язаний з формуванням правових , економічних , соціальних основ нашого суспільства. Республіка просувається по шляху зміцнення конституційного ладу , державності , розвитку народовладдя , утвердження принципів громадянського суспільства та головною умовою відбуваються в країні успішних перетворень є сильна , дієздатна державна влада . Виходячи з критеріїв суспільного блага , державна влада може і повинна : не допускати порушення правопорядку в суспільстві , норм і правил поведінки на ринку , визначати загальні умови ефективного господарювання , темпи економічного зростання , запобігати криміналізацію господарської діяльності всередині країни , розшарування суспільства , прагнення розвинених країн , великих іноземних корпорацій використовувати що складається в республіці ситуацію в своїх економічних і політичних цілях , сприяти утвердженню цивілізованих відносин між діловим світом , суспільством і владними структурами. З сильною , дієздатною державною владою народ Республіки Білорусь пов'язує свої надії на захист життя , здоров'я, свободи , гідності. 
Сьогодні можна відзначити певну консолідацію позицій самих різних громадських і політичних сил країни щодо необхідності формування ефективної системи державного управління. 
Різноспрямованість державного управління визначає міждисциплінарний характер цієї галузі наукових знань і практичної діяльності. Питання теорії держави і його вплив на різні сторони життя суспільства розглядаються в государствоведении , політології (точніше , політичних науках , так називається ця дисципліна практично в усьому світі) , конституційному праві, економічної теорії , соціології та інших науках. Тому , безсумнівно , вона є результатом спільної творчості представників різних наукових дисциплін. 
Разом з тим , на сьогоднішній день назріла об'єктивна необхідність відділення науки державного управління (саме управління ) від інших дисциплін , які стосовно до неї слід розглядати як суміжні. 
На Заході в теорії державного управління виділено державне адміністрування , ( « public administration » ) , яке більшою мірою носить управлінський характер і має й іншу назву - адміністративно- державне управління. 
Сам термін « Державне адміністрування » характеризує як наукову дисципліну , так і велику область практичної діяльності , що займається всіма питаннями державного управління . Його можна розглядати у вузькому і широкому значенні . У вузькому сенсі - він означає професійну діяльність державних чиновників. У широкому сенсі - « public administration » включає всю систему адміністративних інститутів , підпорядкованих один одному знизу доверху , кожен з яких виконує свій , строго обмежене коло функцій. 
З теоретичної точки зору адміністративно- державне управління базується на загальних концепціях наукового управління і специфічних для цієї області знаннях (наприклад , теорії державної бюрократії ) . Воно розглядає питання організації , теорію і методологію (наукові підходи, і принципи державного управління , його цілі, завдання , функції , що протікають в системі державного управління процеси , методи управління , за допомогою яких вирішуються завдання держави та її структур різного рівня , забезпечується досягнення цілей і завдань розвитку країни), процес прийняття управлінських рішень та технології управління . 
Відштовхуючись від такого розуміння державного управління , визначені наукові дисципліни , які знаходять відображення в навчальних планах підготовки фахівців у галузі державного управління . 
Вивчення основ державного управління передбачає виділення трьох самостійних , але в той же час тісно взаємопов'язаних розділів , які сформувалися в самостійні курси : «Теорія і методологія державного управління» , «Організаційна структура державного управління» і «Управлінські процеси і технології ». 
З 2003 року кафедра Державного і місцевого управління почала випускати тексти навчальних курсів малими тиражами , призначеними виключно для студентів Академії управління при Президентові Республіки Білорусь . У перспективі ми припускаємо випуск навчальних посібників , розрахованих на більш широкі категорії читачів - студентів і слухачів управлінських спеціальностей , управлінців - практиків , що прагнуть підвищити свій професійний рівень. 
 
 
ПОНЯТТЯ , СУТНІСТЬ І ПРЕДМЕТ ТЕОРІЇ І МЕТОДОЛОГІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ 
Поняття і діалектика управління , сучасна управлінська парадигма 
Управління виступає як необхідний елемент життєдіяльності людей. Воно є однією з найважчих і найвідповідальніших сфер їх інтелектуальної та практичної діяльності , яке пов'язане з реалізацією інтересів і потреб людини. Управління зумовлено свідомим початком , інтересом і знаннями , метою і волею , енергією і діями людини. 
Управління - це процес створення цілеспрямованого взаємодії суб'єкта та об'єкта управління заради досягнення соціально значущих результатів . 
Як об'єктивна реальність управління є явище універсальне , оскільки має місце у всіх суспільствах , країнах , у всіх сферах суспільної життєдіяльності людей. 
Можна сказати , що управління - це специфічний вид людської діяльності , який проявляється в різних формах і видах. 
У найзагальнішому розумінні управління - це всілякі форми і методи впливу на об'єкт з метою досягнення бажаного результату. 
Вихідною концептуальною схемою , моделлю постановки проблем і їх вирішення , методів управління виступає управлінська парадигма (від грецького paradigma - приклад , зразок). 
Науковий термін « парадигма » найбільш часто використовується в значенні « теорія» , «концепція» , «доктрина » , «модель» , «уявлення » , «система поглядів ». У більш загальному вигляді , парадигма це те , як ми бачимо інших людей , події, ситуації , майбутнє , коли говоримо про управління не з точки зору його психофізіологічних можливостей , а в сенсі розумового сприйняття , розуміння , тлумачення. 
Для аналізу та вдосконалення практики управління велике значення має насиченість парадигми цінностями , значущими для конкретної соціальної системи , на розвиток і відтворення яких зорієнтований процес управління . 
Формування парадигми прямо пов'язане з принципами та законами управління . В останніх , як відомо , акумульований соціальний досвід (позитивний і негативний ) багатьох поколінь , і тому в різних управлінських ситуаціях вони виконують роль маяків в інформаційному « тумані» при виборі позиції , оцінці ситуації , прийнятті рішення. 
Процес формування парадигми - це рух думки , образ об'єкта або дії на основі , насамперед , індивідуального досвіду , потім облік і використання групового знання і досвіду і далі - експертиза моделі ( проекту) парадигми з принципами та законами управління та її корекція при необхідності. Соціальна проблема полягає в тому , якою системою цінностей керується управлінець при виконанні посадових обов'язків , на які принципи і закони управління він орієнтується і знає чи їх. 
Будь-яка система управління має ієрархічну складову і тому кілька рівнів управління . Відповідно складаються загальна і приватна управлінські парадигми . Їх зміст відображає як загальне ( на рівні суспільства ) , особливе ( галузевої та регіональний рівні ) , так і конкретне ( на рівні окремих трудових організацій ) . Чим ширше об'єкт парадигмального відображення , тим значніше повинен бути представлений інтелектуальний компонент парадигми , тим вище вимоги до філософської культурі мислення та процедуру прийняття рішень. 
Викладене дозволяє відзначити , що парадигма управління - це продукт бачення і мислення , сукупність уявлень про об'єкт , процеси, явища в системі управління і в поза , це образ бажаного майбутнього , набір системоутворюючих ідей і соціальних цінностей , це сценарій можливих подій , обставин і наслідків . Управлінська парадигма відображає ступінь професіоналізму суб'єкта управління , і включає пізнавальний , аналітичний , ціннісний , творчий та організаційно -вольової компоненти . 
Стійкі тенденції світового розвитку надають певний вплив на практику управління , зумовлюючи необхідність формування нової управлінської парадигми . У зв'язку з цим відзначимо деякі сучасні тенденції розвитку управління . У їх числі : посилення соціальної орієнтації систем управління на споживача ; посилення уваги до технології управлінської праці як основі його вдосконалення та оптимізації; професіоналізація управлінської праці ; перехід від безпосереднього впливу на людину до формування мікросередовища , в якій люди реалізують себе як особистості ; вміння усвідомлювати соціальну значимість і корисність управлінської праці , розширення на практиці « сервісного управління» - інтелектуального обслуговування апаратом управління колективної праці , життєдіяльності трудових організацій ; інтернаціоналізації теорії і передової практики управління. 
Сучасна управлінська парадигма повинна мати чіткі ціннісні орієнтації , світоглядні позиції і установки на цілі і зміст процесу управління з урахуванням стану відповідної системи управління . 
 
Об'єктивна необхідність , поняття, суть і відмітні особливості державного управління 
 
Природа державного управління випливає з його особливої ​​соціальної функції , спрямованої на упорядкування процесів розвитку в інтересах всього суспільства шляхом узгодження різноманітних вимог , потреб і форм діяльності , де державний апарат виступає дієвим механізмом втілення публічної влади і забезпечує здійснення державної політики через систему адміністративних установ . 
Раціональне забезпечення соціальної природи і сутність державного управління передбачають можливість його розгляду і як системи , і як процесу . Державна влада і управління в своїй основі має правову і політичну легітимність , а в реалізації - силу державного апарату , що володіє і засобами примусу. 
Все вищевикладене визначає необхідність розгляду державного управління у широкому і вузькому сенсі. 
У широкому розумінні державне управління означає безпосереднє здійснення державної влади : прийняття політико- державних рішень та їх реалізацію , контроль за дотриманням у суспільстві правозаконності і правосуддя. 
У вузькому сенсі під державним управлінням розуміється адміністративна , виконавчо- розпорядча діяльність органів державного управління , яка спрямована на регулювання процесів , явищ , відносин , пов'язаних з життєдіяльністю суспільства , і здійснюється на професійній основі. 
Державне управління має широку сферу і масштаби застосування - загальнодержавний масштаб , регіональний , місцевий рівні , рівень окремої сфери і галузі , колективу . Воно здійснюється органами державного управління і посадовими особами і завжди має владний характер , оскільки володіє повноваженнями , похідними від публічної влади. 
Необхідність державного управління обумовлена ​​тими ж причинами , що пов'язані із створенням самої держави : з необхідністю регулювання відносин , явищ і процесів, що протікають в суспільстві , виконанням « спільних справ » , подоланням виникаючих конфліктів , вирішенням проблеми соціальної нерівності і т.д. Вона випливає з потреби забезпечити реалізацію політики держави , спрямованої на ефективне використання природних , трудових , матеріальних та інформаційних ресурсів , справедливий перерозподіл доходів і дотримання гарантій , основних соціальних прав , підтримання громадського порядку. 
Громадська обумовленість державного управління випливає з його практики як складної організаційної системи , функціонування якої спрямоване на задоволення потреб громадян. Тим самим державне управління є актом державного втручання . Воно вторгається в тканину суспільства і само визначається суспільними відносинами , як матеріальними , так і культурними . А це передбачає, що , одного боку , його цілі і зміст залежать від стану та структури управління державою суспільних процесів , з іншого - від місця і ролі держави в суспільстві , а також від взаємовідносин і характеру діяльності окремих державних органів. 
Цільова спрямованість державного управління означає постановку раціональних (тобто відповідних наявних ресурсів ) цілей і завдань, що визначаються необхідністю отримання максимально можливих результатів при мінімальному використанні коштів платників податків , виходячи з орієнтацій , даних публічною владою .

Слід  зазначити , що масштаби державного управління мають певні межі , які визначаються характером об'єкта управління , природними правами людини , об'єктивної необхідністю природного саморегулювання суспільства , реальними можливостями самого суспільства , а також рівнем розвитку системи  державного управління та можливостями держави . 
У розвинених країнах межі державного управління визначаються на основі принципу субсидіарності (від латинського subsidiaries - допоміжний) , згідно з яким вищестояща організаційна одиниця являє нижчестоящої простір для дій і бере на себе лише ті компетенції , які нижчестоящих не в змозі здійснювати . Тому вивчення державного управління передбачає пошук і оцінку тих суспільних інститутів , які можуть взяти на себе функції державного регулювання . З іншого боку , ця оцінка включає специфіку саме державного управління , його цільову спрямованість на виробництво суспільних благ , безпосередній зв'язок з політикою. 
Межі державного управління багато в чому залежать від його можливостей. 
 
Можливості державного управління визначаються 
 
· Волею і силою державної влади. Безвольне , пухке , що не має стратегічної лінії держава не здатна виконувати свої завдання і функції . В особі органів державного управління проявляється особлива воля держави , яка виражається у прийнятих ними рішеннях . При цьому сильна суверенна влада держави має верховенством у суспільстві , правом на примусу в рамках закону і прийняття обов'язкових для всього суспільства рішень; 
По суті , процес державного управління являє собою свідому і цілеспрямовану діяльність , пов'язану з реалізацією державно- владних повноважень суб'єктами публічної влади , регламентовану юридичними нормами , внаслідок чого відбувається послідовна зміна суспільних станів , подій і явищ. Процес державного управління спрямований на виконання і проведення в життя прийнятих законів і політики , що проголошується вищої публічної владою , і пов'язаний , перш за все , з формуванням і здійсненням необхідних державних програм; 
· Рівнем розвитку і отлаженностью системи державного управління ( формами і методами державного управління, загальної , політичної та юридичної культурою державних службовців , їх професіоналізмом , моральними якостями і т.д.); 
· Розташовуваними ресурсами . Мова йде про всіх видах ресурсів , не тільки про природних, матеріальних , трудових , фінансових ресурсах , а й про ресурси політичних , ідеологічних . 
При недостатності ресурсів або ігноруванні їх наявності державне управління не забезпечить цільове рішення поставлених цілей і завдань. 
При цьому принципово важливим є якість розпорядження ресурсами , що постає собою найбільш надійний показник обліку загальнонаціональних інтересів у процесі державного управління . У свою чергу , параметрами цього показника є співмірність об'єктивних заходів та наявних ресурсів , соціально- пріоритетне , цільове та підконтрольне їх використання . 
Уявлення про сутність державного управління дозволяє зрозуміти характер взаємодії його основних елементів , що розкриває зміст і призначення державної управлінської діяльності . 
 
Свобода і відповідальність в державному управлінні 
 
Слід зазначити , що державне управління неможливо без надання суб'єкту певної самостійності , тому що неможливо передбачити в законі всі нюанси суспільного життя. Самостійність , свобода дій , право суб'єкта на прийняття рішення іменується розсудом ( дискреционной діяльністю ) в державному управлінні . Законодавство передбачає , наприклад , дискреційні повноваження державних органів , посадових осіб щодо застосування ними санкцій . За службовцями державного апарату виконання обов'язків закріплено жорстко , а використання прав - на розсуд . 
Дискреційної діяльності притаманні такі риси: 
· Розсуд припускає первинне рішення певних питань і , отже , здійснення управлінських дій ; 
· Управління повинне здійснюватися відповідно до принципу прийняття оптимального для даної ситуації варіанта; 
· Управлінню з розсуд притаманна суб'єктивність , воно вимагає внутрішнього переконання у правильності прийнятого рішення , ініціативи , підприємливості ; 
· Дискреционная діяльність здійснюється за відсутності конкретних вказівок , розпоряджень ; 
· Кордону і цілі розсуду визначаються нормами права. 
Можна виділити кілька видів розсуду в державному управлінні : 
1 . За суб'єктам , які реалізують розсуд можна виділити розсуд , здійснюване : 
· Президентом Республіки Білорусь ; 
· Радою Міністрів Республіки Білорусь ; 
· Республіканськими органами державного управління; 
· Місцевими органами державного управління; 
· Окремими посадовими особами. 
2 . По об'єкту виділяють розсуд : 
· При оцінці певних фактів ; 
· При прийнятті правових актів; 
· При здійсненні певних дій : підвищення по службі , заохочення , покарання чи інших заходів . 
3 . За формою державного управління існує розсуд : 
· У правотворчій , правозастосовчій та іншої , юридично значимої діяльності ; 
· При проведенні організаційних заходів; 
· При використанні матеріально -технічних ресурсів . 
4 . По областях і сферах державного управління: у господарській , соціально -культурній, адміністративно-політичній та інших сферах. 
Суб'єктам управління надаються досить широкі права для самостійного вирішення багатьох питань державного управління в усіх сферах життєдіяльності суспільства. Головне , щоб їх дії не вели до порушення законності і сваволі. 
Свобода дій в державному управлінні передбачає і відповідальність за них. Зміст відповідальності підлягає вимірюванню. Міра відповідальності пов'язана з розумінням соціальних наслідків допущеного відхилення від законних норм . Вона часто виражається поняттями « вина» ( якщо винен , отже , повинен відповідати ) , причому вина встановлює сам факт правопорушення , а міра виражає ступінь провини. Керівник відповідає як за свої власні рішення , так і за дії підлеглих йому співробітників . 
Відповідальність може бути політичною , моральною , юридичної, дисциплінарної , адміністративної . Політична відповідальність настає, як правило , за відхилення від узгоджених політичних програм , цілей , рішень. Політичну відповідальність можна розглядати по відношенню не тільки до теперішнього часу , але і в ретроспективі , коли оцінку діям тих чи інших політиків дає історія , або в перспективі , коли йде мова про відповідальність перед майбутніми поколіннями. 
Конституція Республіки Білорусь у загальних рисах передбачає політичну відповідальність Президента Республіки Білорусь , Національних зборів , Ради Міністрів . Так , стаття 88 передбачає можливість усунення з посади Президента у зв'язку з вчиненням ним державної зради або іншого тяжкого злочину; стаття 94 передбачає дострокове припинення повноважень Палати Представників , стаття 102 - позбавлення депутатської недоторканності , стаття 106 - відставку Уряду. 
Моральна відповідальність у державному управлінні нормативно не зафіксована. Це показник відношення людини до самої себе , до норм моралі . Якщо при владі перебувають люди з подвійною мораллю : одна для іміджу , інша - для себе , то це загрожує для суспільства небезпечними наслідками. 
Юридична відповідальність слід у разі порушення конкретних норм правових актів. Вона поширюється як на суб'єкт , так і на об'єкт управління і настає в тому випадку , якщо відбулося правопорушення , в результаті чого були ущемлені права та інтереси інших громадян. Юридична відповідальність завжди пов'язана із застосуванням санкцій ( лат. sanctio - найсуворіше постанову ) . 
Одним з видів юридичної відповідальності є адміністративна відповідальність . Особи, які вчинили адміністративні правопорушення, несуть відповідальність перед державою в особі повноважного адміністративного органу , або компетентного особи, яка має відповідні повноваження щодо застосування заходів адміністративного стягнення.

Дисциплінарна відповідальність пов'язана з порушенням правил ( норм) праці , трудового розпорядку та виконання державної посади . Існує спеціальне дисциплінарне  законодавство , яке конкретизовано стосовно різних категорій службовців та працівників . Дисциплінарні стягнення  накладаються , як правило , вищестоящим  керівником в порядку підлеглості . Вони мають термін дії і можуть накладатися тимчасово . 
 
Види та рівні державного управління 
 
В даний час у науковій літературі виділяють різні рівні та види державного управління , які визначаються різними ознаками . 
Залежно від характеру взаємовідносин центральної влади і органів адміністративно -територіальних одиниць виділяють субординационное і координаційне управління . Координаційне управління притаманне федераціям або конфедераціям , коли, разом з єдиними центральними органами влади , існують і периферійні , які мають повної , або часткової самостійністю . Для координації дій (наприклад , в галузі оборони ) створюються спеціальні об'єднані органи. 
Субординационное управління засноване на адміністративному підпорядкуванні периферії центру , що характерно для унітарних держав , які не мають у своєму складі самостійних адміністративних одиниць. У такій державі органи державного управління всіх рівнів діють за єдиними стандартами . 
Залежно від розмежування форм власності на ( федеральну ) республіканську , регіональну та місцеву утворюються відповідні органи управління . Об'єктами республіканського (федерального ) управління є природні ресурси , земля та її надра , акції приватизованих підприємств і т.д. Об'єкти управління інших рівнів визначаються відповідними угодами. 
По впливу на об'єкт і залежно від самого об'єкта управління виділяють галузеве та функціональне управління . Галузеве управління припускає наявність вертикалі співпідпорядкованості від центру до підприємства і реалізується через функціональні й галузеві міністерства . Найбільш ефективно воно реалізується через міністерства , які здійснюють єдину технічну політику в галузі, забезпечують необхідні внутрішньогалузеві і міжгалузеві пропорції. 
Функціональне управління здійснюється органами виконавчої влади за напрямами : економіка , соціальний розвиток , оборона , безпека тощо , що дозволяє державі проводити відповідну внутрішню і зовнішню політику. Наприклад , в економічній сфері республіканські органи виконавчої влади виконують функції планування та прогнозування , управління власністю , регулювання підприємництва , оподаткування і т.д. 
Залежно від масштабу тимчасових рамок , управління може бути стратегічним , тактичним і оперативним. 
Стратегічне управління визначає довгострокову перспективу розвитку суспільства як по всіх , так і за окремими напрямами , сферам , об'єктам , територіям , задає програму діяльності кожній ланці управління . Розрізняють стратегії галузеві ( використання ресурсозберігаючих технологій тощо ), функціональні (придушення інфляції , залучення інвестицій і т.д.) , загальнополітичні ( стабілізація , перебудова і т.д.). 
Тактичне управління - це короткочасне управління, яке передбачає конкретні дії з реалізації намічених цілей. У разі необхідності тактичне управління передбачає коригування деяких показників стратегічного плану (якщо , наприклад , виявляється дію будь-яких раніше неврахованих факторів). Цей вид управління передбачає високий професіоналізм , гнучкість мислення , ініціативність управлінського персоналу . 
Оперативне управління спрямоване на вирішення поточних завдань , а також виникають у процесі управління нових проблем. Цей вид управління передбачає чітку постановку задачі виходячи з конкретної ситуації. 
Можна виділити також такий специфічний вид управління , як антикризове , яке вводиться для попередження та проведення процедури банкрутства підприємств . 
За способами врахування інтересів об'єктів управління , використання методів , державне управління може бути адміністративним і економічним . 
Адміністративне управління означає безпосередній вплив на інтереси , керовані методами директивного примусу (дозвіл , заборона , дисциплінарні санкції , незалежно від думки об'єкта управління) . Воно реалізується через призначення, звільнення , заохочення і т.д. 
Економічне управління означає вплив на об'єкт через господарське законодавство , фінансову , грошову , кредитну державну політику , тобто побічно , через його економічні інтереси. 
У даному випадку об'єкт управління вільний у своїх діях , але тільки в рамках правового поля. У разі порушення законів з боку об'єкта , до нього застосовуються фінансові та інші санкції. 
Можна виділити також довірче управління , при якому використовуються принципи приватного підприємництва . Цей вид управління здійснюється в тому випадку , коли держава зацікавлена ​​в збереженні конкурентоспроможності підприємств . Управління при цьому виді носить договірний характер між органом державного управління і підприємством на основі паритету сторін і здійснюється спеціальними керуючими. 
Всі види державного управління обумовлені формою правління , територіально - адміністративним устроєм , політичним режимом , що , в кінцевому рахунку , визначає соціальну сутність держави . 
Територіально - адміністративний поділ держав багато в чому визначає структуру рівнів державного управління . У більшості країн їх три: національний , регіональний і місцевий . Кожному з рівнів управління відведена особлива , автономна сфера компетенції , кожен підпорядкований в політичному відношенні іншим органам : парламенту , уряду , общинному представництву і т.д. (відповідно до закону) . 
На національному рівні державне управління здійснюється центральними органами, що представляють все суспільство. До таких органів належать глави держави , парламент , уряд , міністерства і відомства та ін Вони мають широкі повноваження і покликані , насамперед , вирішувати питання оборони , зовнішньої політики , економічного і соціального розвитку , зв'язку , транспорту , всього життєзабезпечення держави . Прийняті ними рішення носять загальнообов'язковий характер. 
На регіональному рівні управління спрямоване на раціональне розміщення виробництва , поглиблення спеціалізації , комплексний розвиток територій та вирівнювання рівнів їх економічного і соціального розвитку . 
На місцевому рівні , незалежно від форми територіально - адміністративного устрою , виконуються наступні функції: 
· Забезпечення громадської безпеки; 
· Вирішення проблем охорони здоров'я; 
· Соціальні програми ; 
· Регулювання (захист споживачів , дорожня безпека) ; 
· Обслуговування (школи , парки , бібліотеки і т.д.); 
· Планування суспільного будівництва ; 
· Володіння і розпорядження державними підприємствами. 
 
Представництво інтересів у державному управлінні 
 
Вимоги та очікування суспільства , його окремих верств, груп висловлюють різні інститути громадянського суспільства , найважливішим з яких є представництво інтересів . Саме через них відбувається вплив соціального середовища на механізм державного управління . 
Представництво інтересів у державному управлінні є механізмом, що дозволяє державі враховувати і погоджувати що не збігаються , а іноді протилежні інтереси , цілі різних груп населення , проводити на практиці політику залагодження конфліктів і досягнення стабілізації суспільства . 
Залежно від масштабності , можна виділити наступні види соціальних інтересів : громадські ; державні ; місцеві ; національні ; релігійні ; професійні ; корпоративні ; приватні . 
У систему представництва інтересів входять інститути прямої і представницької демократії : вибори , референдуми , громадська думка , політичні партії , організовані групи . Основними об'єктами їх впливу є органи державної влади. Впливаючи на процес вироблення та прийняття рішення , суб'єкти представництва інтересів забезпечують більш тісний зв'язок між суспільством і державою. 
Система представництва інтересів виконує наступні функції: 
· Посередництво між державою та громадянами; 
· Корекція державних рішень , причому як на етапі їх підготовки , так і при необхідності - їх змін . 
Система представництва інтересів включає політичне представництво і функціональне ( пряме) представництво . Обидва види носять суспільний характер і спрямовані на прийняття найбільш значущих державних рішень. 
Політичне представництво представляє собою прямий і опосередкований участь населення в органах державної влади через виборчий процес , в якому провідну роль відіграють політичні партії. Представництво - це публічна державна влада , інституційна форма здійснення народної волі , провідниками якої виступають депутати . 
Функціональне представництво є органічною частиною системи державного управління. Без такого представництва та взаємодії з державними органами нормальне функціонування суспільного організму було б неможливим. У різних країнах склалися власні системи функціонального представництва , але практично у всіх є спільні риси і особливості: наявність спеціальних інститутів і установ , в рамках яких здійснюється «діалог » представників організованих груп інтересів і держави. Основними формалізованими структурами функціонального представництва є партії , групи інтересів , групи тиску . 
Групи інтересів - це по перевазі добровільні об'єднання , пристосовані або спеціально створені людьми для вираження і відстоювання своїх інтересів у відносинах з державою , а також іншими політичними інститутами . Вони є одним з каналів активності громадян і являють собою стійкі організації різної спрямованості: профспілкові , селянські , підприємницькі , молодіжні , жіночі , ветеранські , сімейні . На відміну від партій , вони не претендують на політичну і адміністративну владу. 
Різні групи інтересів володіють широким набором ресурсів для впливу на владу. Це можуть бути економічні і фінансові можливості , інформація , організаційні структури . Ті групи інтересів , які мають можливість підтримувати постійні зв'язки з урядом , найчастіше стають органічною частиною механізму управління суспільством. 
Групи тиску - це зацікавлені групи , що не прагнуть до оволодіння владою і ограничивающиеся тиском на неї з метою прийняття конкретних рішень на свою користь. До них можна віднести , наприклад , страйкуючих робітників. Групи тиску мають частіше за все не прямі і регулярні , юридично встановлені канали взаємодії з органами влади , а надають непрямий вплив за допомогою механізму економічних , фінансових , персональних зв'язків. 
 
Групи інтересів виконують такі функції 
 
· Артикуляції інтересів . Це означає перетворення потреб окремих особистостей в конкретно виражені вимоги , зодягнені в форму діалогу з державними органами. Наприклад , профспілки висувають вимогу перед урядом про підвищення заробітної плати , збільшення тривалості відпустки і т.д.; 
· Агрегації інтересів . Це процес узгодження безлічі приватних вимог , вибудовування їх ієрархії і визначення найбільш значимих колективних цілей ; 
· Інтеграції інтересів різних груп , роз'яснення пересічним членам сенс передбачуваних дій . 
Однією з форм діяльності організованих груп є лобізм (від англ. - Lobby - кулуари ) . Лобістські організації спочатку виникли в США , де в 1946 р. був прийнятий закон про його регулюванні . Пізніше вони стали з'являтися і в інших країнах. Нині інститут лобізму , як засіб впливу різних зацікавлених груп на органи державної влади та управління , став поширеним явищем і важливим ланкою у відносинах між державними органами та бізнесом. У Вашингтоні , наприклад , число лобістів перевищує кількість депутатів обох палат парламенту. Враховуючи цей факт , деякі американські вчені називають інститут лобізму «третьої палатою » Конгресу США . 
Лобіювання - це процес діяльності представників груп інтересів в органах законодавчої та виконавчої влади. Вона має форму всіляких комітетів , комісій , рад , бюро. Їх завдання - домогтися в прийнятих нормативних документах відбиття або закріплення своїх приватних інтересів. Лобісти є, як правило , професіоналами. Це - експерти , консультанти , часто з числа колишніх політиків , депутатів , посадових осіб в уряді , державних службовців , військових , юристів , фахівців зі зв'язків з громадськістю , політологів і т.д. Спектр лобістської діяльності досить широкий: збір інформації та надання її законодавцям ; виступу на слуханнях у парламенті , участь у розробці законопроектів ; інформування парламенту про наслідки прийняття того чи іншого закону ; неформальні контакти ; пропагандистські кампанії ; фінансування виборчих кампаній ; вплив на законодавця через впливових виборців та інші. 
Виділяються дві основні моделі лобізму : 
· Англосаксонська ( США , Канада ), що припускає обов'язкову державну реєстрацію лобістських організацій та визначення допустимих рамок їх діяльності; 
· Континентальна ( Франція , Італія ) , при якій лобістські організації можуть впливати на законодавчий орган , офіційно беручи участь у роботі спеціально створених дорадчих рад , комітетів , комісій у владних структурах. 
Лобізм , будучи частиною функціонального представництва , несе відповідну частку його позитивною навантаження. Він необхідний і для державних органів , і для тих , кого зачіпають рішення держави . Представляючи цінну інформацію про реальну ситуацію і про можливі наслідки прийнятих заходів , він створює більш надійну базу для прийняття рішень державними органами і сприяє сприйняттю цих рішень тими , кого вони безпосередньо стосуються. 
До негативних сторін лобізму слід віднести схильність багатьох його учасників до задоволення своєкорисливих устремлінь , створення сприятливого середовища для можливої ​​корупції і зловживань . Однак разом з розширенням практики лобізму , зростає і арсенал засобів , здатних обмежити такого роду дії . До них відносяться: жорстка правова регламентація лобізму , розширення кола його учасників і заохочення конкуренції між ними , підвищення професіоналізму і вимог до професійної етики державних службовців та членів представницьких установ , вдосконалення самого механізму лобіювання. 
На жаль , до теперішнього часу лобістська діяльність в Білорусі не легалізована , хоча і зізнається де- факто. Так , функції лобіювання часто виконують Конфедерація промисловців Республіки Білорусь , союзи підприємців , а також приватні особи. Незважаючи на те , що Конституція Республіки Білорусь дозволяє їм вступати в контакти з владними структурами , доводити до їхнього відома інформаційні та аналітичні матеріали , вносити відповідні пропозиції , проте , слід визнати , що необхідно правове регулювання лобізму. Це дозволило б істотно знизити рівень криміналізації процесу взаємодії представників різних груп інтересів з представниками влади , забезпечити гласність і відкритість прийняття найважливіших рішень держави