Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Отсутствие  надлежащей законодательной базы на федеральном уровне сказывается  и в конституциях республик: их статьи, закрепляющие статус территориальных органов, сформулированы слишком неопределенно и могут быть различно истолкованы. Так, Президент Калмыкии «участвует в формировании федеральных органов государственной власти и управления на территории республики и согласовывает назначение их руководителей в установленном порядке» (ст. 28 Степного Уложения). Естественно, что и в данном случае формы «участия» республиканских властей должны быть определены федеральным законом.

Многие  республиканские конституции предусматривают  особый порядок вступления в силу федеральных законов и подзаконных актов. Например, Конституция Дагестана предусматривает возможность «приостановления» и «опротестования» федеральных нормативных правовых актов, «противоречащих суверенным правам и интересам» Республики, более того, федеральные законы и подзаконные акты реализуются на его территории исключительно республиканскими государственными органами (ст. 65). Ясно, однако, что реализация федеральных полномочий не может быть обусловлена какими бы то ни было формальностями, поскольку для создания территориального органа и назначения его руководителя достаточно управленческого решения вышестоящего федерального министерства (ведомства).

Конституция Дагестана, по-существу, исключает возможность правореализационной деятельности территориальных органов в случае, если она не санкционирована соответствующими республиканскими государственными органами.

Разрушение единства федеральной  правовой системы, противоречие отдельных норм конституций и уставов субъектов Федерации многим положениям федеральной Конституции ставит под сомнение конституционный принцип верховенства и высшей юридической силы федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории России.

В конституционном законодательстве республик имеются лишь отдельные  примеры прямого и недвусмысленного закрепления принципа верховенства федеральных законов и подзаконных  актов. Статья 75 Конституции Карелии следующим образом закрепляет иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов, действующих на ее территории: законы Российской Федерации — законы Республики Карелия — нормативные правовые акты Президента и Правительства России — нормативные правовые акты Председателя Правительства Республики Карелия — нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств — нормативные правовые акты министерств и ведомств органов исполнительной власти Республики Карелия.

В целом указанная схема  правореализации отражает важнейшие особенности иерархической соподчиненности законов и подзаконных актов в единой системе федерального права. Однако та же статья не вполне точно отражает юридическую силу республиканских законов.

Согласно  части 3 статьи 90 Конституции, указы и распоряжения Президента не должны противоречить ни Конституции, ни федеральным законам; о законодательстве субъектов Федерации ничего не упоминается. Таким образом, можно сделать вывод о высшей юридической силе нормативных правовых актов Президента России в сравнении с законодательством субъектов Федерации. Часть 2 статьи 85 и часть 3 статьи 90 Конституции закрепляют соподчиненность актов Президента федеральным законам. В то же время конституционные предписания определяют верховенство указов и распоряжений главы государства и федеральной исполнительной власти в системе законов и подзаконных актов субъектов Федерации.

Действующее федеральное законодательство недостаточно четко определяет правовые основы взаимоотношений  министерств и ведомств (соответственно и их территориальных подразделений) с органами исполнительной власти субъектов  Федерации. Конституция России предусматривает возможность создания в субъектах Федерации неподчиненных федеральному центру органов исполнительной власти лишь в пределах полномочий, отнесенных к ведению субъектов Федерации (ч. 2 ст. 77).

Статьи 71 и 72 Конституции определяют лишь федеральную компетенцию и полномочия, отнесенные к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По существу, единственным правовым источником, закрепляющим предметы ведения субъектов Федерации, являются конституции и уставы самих субъектов. Как правило, большинство этих актов относит к исключительному ведению субъектов Федерации правовое регулирование в сферах местного законотворчества, социально-экономического и культурного строительства. Соответствующие предписания закреплены, например, конституциями Республик Бурятии (ст. 63) и Кабардино-Балкарии (ст. 66).

В некоторых случаях предметы ведения  и полномочия республик закреплены в статьях конституций, определяющих компетенцию глав государств и высших органов исполнительной власти. Конституция Карелии содержит специальную главу «Полномочия Республики Карелия», которая, однако, не содержит перечень республиканских предметов ведения и полномочий. Законодатель в этом случае ограничился неопределенной формулой, что Республика Карелия самостоятельно принимает решения по всем вопросам за исключением полномочий, отнесенных к федеральной компетенции и предметов совместного ведения (ст. 40). Аналогичная формула содержится также в статье 66 Конституции Удмуртском Республики. Думается, эти статьи республиканских конституций основаны на столь же неопределенном положении части 4 статьи 76 Конституции, закрепляющей все тот же «остаточный» критерий республиканских полномочий.

Таким образом, большинство конституций республик  в составе Федерации не определяют полномочий, отнесенных к их ведению (Коми, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Северная Осетия — Алания, Татарстан и др.). Однако во многих уставах соответствующие перечни полномочий имеются (Ставропольский край, Иркутская, Курганская, Липецкая, Оренбургская и Свердловская области). Предметы ведения и полномочия не определены в уставах Пермской, Псковской, Ленинградской и Новгородской областей. Уставы двух последних областей закрепляют лишь областные правомочия в сфере предпринимательской деятельности.

Отсутствие  в конституциях и уставах предписаний, закрепляющих предметы ведения и полномочия, отнесенные к исключительному ведению субъектов Федерации, фактически свидетельствуют об отсутствии правовой основы для создания и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Весьма неопределенной является и перспектива создания министерств и ведомств местного подчинения, а соответственно и методы их взаимодействия с территориальными органами.

Однако  непосредственная угроза статусу территориальных  органов федеральных министерств и ведомств возникает в случае присвоения предметов ведения и полномочий. В уставах наиболее распространена практика противоправного отнесения к компетенции субъектов Федерации полномочий совместного ведения, прежде всего полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей. Соответствующие положения содержатся в уставах Курганской, Липецкой, Оренбургской, Свердловской областей, а также в Уставе Ставропольского края. Конечно, субъекты Федерации имеют право осуществлять внешнеэкономические и международные связи, однако пункт «о» части 1 статьи 72 Конституции предусматривает определенные ограничения в их реализации. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации отнесена к предметам совместного ведения. Координационная функция может заключаться в этом случае в разработке специального федерального закона, определяющего формы и методы реализации указанных полномочий (ч. 2 ст. 76 Конституции), в создании территориальных органов, непосредственно подчиненных Министерству иностранных дел и Министерству внешних экономических связей России. Очевидно, что в субъектах Федерации не могут быть созданы находящиеся в их ведении органы в сферах внешнеполитической деятельности и внешнеэкономических связей. Функции координации в осуществлении субъектами Федерации указанных полномочий должны быть возложены на территориальные органы МИД и МВЭС России.

Конституциям  республик также свойственно  неправомерное расширение собственных  предметов ведения за счет федеральных  полномочий и полномочий, отнесенных к совместному ведению. В конституциях Бурятии и Кабардино-Балкарии полномочия в сфере внешнеэкономической деятельности и международных связей включают несколько функций: 1 ) установление и регулирование внешнеэкономических связей с зарубежными странами; 2) решение вопросов об участии республик в международных организациях. Характерно, что Конституция Кабардино-Балкарии (ст. 66) в отличие от Конституции Бурятии все же выделяет два различных участника внешнеэкономической деятельности и международных связей: субъекты Федерации и зарубежные государства.

Многие  конституции необоснованно относят  правовое регулирование в сфере гражданства к своему ведению. Статьи 6, 71 Конституции однозначно подтверждают принцип единого гражданства, относя соответствующие полномочия к исключительному ведению федеральных органов. Тем не менее предписания, закрепляющие статус республиканского гражданства, либо предусматривающие различия в правовом режиме республиканского и федерального гражданства, закреплены конституциями Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Карелии (ст. 13, 15), Северной Осетии — Алании (ст. 60), Татарстана (ст. 19) и др. В последнем случае различия федеральной и республиканских конституций совершенно очевидны. Глава III Конституции Татарстана, озаглавленная «Гражданство Республики Татарстан», определяет статус гражданина Татарстана, а правовое регулирование в этой сфере, включая и принятие республиканских законов, относит к ведению Республики. В Дагестане, Ингушетии, Карелии и других республиках закреплены противоречащие федеральной Конституции положения, предусматривающие различный статус гражданства республик и гражданства России. Типичными в этом отношении являются положения Конституции Дагестана, в соответствии с которой приобретение гражданства Республики не влечет приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 11).

Некоторые конституции относят к компетенции  республик полномочия совместного ведения. В нарушение пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции России, конституции Бурятии и Кабардино-Балкарии относят к ведению республик полномочия по установлению системы органов государственной власти. Федеральная Конституция (ч. 1 ст. 77) допускает осуществление указанных действий в субъектах Федерации только в соответствии с федеральным законом, как это и предусмотрено при осуществлении полномочий совместного ведения (ч. 2 ст. 76). Несмотря на то, что федеральный закон «Об общих принципах организации органов представительной и исполнительной власти в субъектах Федерации» так и не был принят, в республиканских конституциях, согласно части 1 статьи 77 Конституции, должна бы содержаться ссылка на осуществление указанных полномочий в соответствии с федеральным законом. Именно в этом случае были бы исключены коллизии конституционного законодательства.

Противоправное расширение компетенции субъектов Федерации, полное или частичное присвоение ими федеральных полномочий и полномочий совместного ведения фактически закрепляют неконституционную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и препятствуют созданию федеральными министерствами и ведомствами территориальных органов, а зачастую полностью исключают эту возможность.

Литература:

1. А.Б.Агапов «Федеральное административное право России»,  1997, Москва, Юристъ
2. Д.Н.Бахрах «Административное право», 1996, Москва

Нормативно-правовые акты: 
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 с изменениями от 30.12.2008 // Российская газета, 2009. № 7. 
Научная литература: 
1. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. - М., Инфра, 2002. - 351 с. 
2. Баламезов С. Конституционное право. Учебник для вузов. - М., 2000. - 432 с. 
3. Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Судебная власть в механизме разделение властей и защите прав и свобод человека // Государство и право. 1997. № 8. 
4. Керимов А.А. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5 
5. Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Отв. Ред. Л.А. Окуньков. - М., 1996. - 523 с. 
6. Козлова Е.Н., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М., 1999. - 376 с. 
7. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. / Под. Ред. Акад. Б.Н. Топорнина. - 470 с. 
8. Кутафин О.Е. Источники конституционного права. - М., 2002. - 432 с. 
9. Михайлева Н.А. Конституционное право России. М., 2006. - 325 с. 
10. Немова С.В. Закрепление принципа разделения властей в Конституции: теория и практика // Юрист. - 1998. - №4. - с.51-54. 
11. Политология. Энциклопедический словарь - М., 1999. - 542 с. 
12. Радченко В.И. Президент в Конституционном строе Российской Федерации. М. 2000. - 345 с. 
13. Салмин А.М. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной власти // Политические исследования. 1996. № 1. 
14. Тарасова О.Е. Принцип разделения властей и гражданское общество. Диалектика взаимосвязи (социально-философский аспект). - Красноярск: Красноярский государственный технический университет, 2004. - 452 с. 
15. Чиркин. Основы государственной власти. - М.: Юристъ, 1996. - 432 с. 
16. Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2003. - 342 с.