Виды систематизации нормативно-правовых актов

________________________

¹ Лившиц Р.З. Теория права. М.: Изд-во Бек, 2003. С.54

подвергаться только поверхностной обработке, содержание их изменяться не может. Вместе с тем, допускается публикация в извлечениях, или если в текст нормативного правового акта внесена поправка отдельным актом, то в публикуемый текст можно включить эту поправку, указав в ссылке на ее официальный источник. 
  Вместе с тем форма изложения содержания нормативных актов иногда претерпевает определенные, иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов их тексты помещаются с учетом последующих изменений и дополнений. Кроме того, в процессе инкорпорации из текста помещаемых в сборник актов удаляются главы статьи (пункты), отдельные абзацы и иные отделимые части, признанные утратившими силу или фактически такую силу потерявшие. Кроме того, в такой сборник включаются все последующие изменения и дополнения с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены такие коррективы. Из текста нормативных актов исключаются также различного рода оперативные поручения и иные ненормативные предписания, временные нормы, срок действия которых истек, сведения о лицах, подписавших соответствующий акт. 
  Нельзя не исключить из нее пункты, имевшие временные действия или потерявшие силу вследствие иных причин, и т.д. 
  Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.¹ 
  Официальная инкорпорация - утверждение собраний нормативных актов

______________________

¹ Керимов Д.Л. Культура и техника законотворчества. М., 2001. С.135

органами их издавшими (например, собрание законов, издаваемые парламентами). Официальные инкорпорации – это упорядочение правовых норм путём издания компетентными органами сборников действующих нормативно - правовых актов. По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно – правовых актов в обработанном и упорядоченном виде. Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т. е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрании нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы. Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед ранее изданными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции. Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный в 80-х гг. Свод законов РСФСР. Подготовка официальных Собраний (Сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. В процессе его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие, противоречащие позднейшему законодательству нормативные акты либо их отдельные части, в другие акты, частично противоречащие позднейшему законодательству, вносятся необходимые изменения. Принимается ряд новых законов и иных нормативных актов, устраняющих имеющиеся в законодательстве пробелы. Возможно также устранение множественности нормативных актов по одному вопросу путем принятия укрупненных, консолидированных актов. 
  Официозная инкорпорация - это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х гг., “Бюллетень нормативных актов” министерств и ведомств Российской Федерации, издаваемый Министерством юстиции Российской Федерации. 
  Неофициальная инкорпорация - производимая любыми лицами или организациями без специальных полномочий (например, издание нормативных актов университетами в учебных целях), то есть неофициальная инкорпорация – это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами без специальных на то полномочий правотворческих органов. Собрание законодательства, предоставляемых правотворческим органом, и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства - это неофициальная инкорпорация. 
  По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические. 
  Хронологическая инкорпорация – это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно – правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу. 
  Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих нормативно – правовых актов по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности. В систематических собраниях в начале каждого раздела и других подразделений помещаются акты более высокой юридической силы и содержащие основные, самые принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы. 
  При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный методы, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке. 
  Очевидно, что систематические собрания более удачны для эффективной выдачи информации для правотворческой и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных исследований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических собраний, как предварительного этапа систематизации, после чего значительно легче располагать нормативные акты в систематических собраниях по тематическому принципу. 
  Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д., и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.¹ 
_________________________

¹ Кудрявцева М.: Фонд «Правовая культура», 2000. С.23

 Инкорпорация преследует прежде всего цель обеспечить пользование законодательством. 
2.3.Консолидация 
  С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных "блоков" законодательства. Один из путей преодоления такой множественности - это консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. 
  Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы. 
  Консолидация — это вид систематизации, при котором несколько близких по содержанию нормативных актов сводятся в один, укрупненный нормативно-правовой акт с целью преодоления множественности нормативных актов и обеспечения единства правового регулирования. 
  Для консолидации характерны следующие черты: 
1) она представляет собой своеобразный правотворческий прием (инкорпорация, даже официальная, отношения к правотворчеству не имеет); 
2) проводится только правотворческими органами, и лишь в отношении принятых ими актов; 
3) при консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт, который имеет собственные официальные реквизиты (наименование, дату принятия, номер и подпись должностного лица). 
  Консолидация по своей природе занимает промежуточное положение между инкорпорацией и кодификацией. По форме систематизации нормативно – правовых актов консолидация в большей мере примыкает к систематической инкорпорации. Она используется там, где отсутствует необходимость или возможность кодификации. В этих случаях консолидация выступает, как эффективное средство для объединения однородного нормативного материала, сокращение числа актов и улучшения формы правового регулирования. 
  В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Консолидация способствует реализации принципа экономичности права. Правовые нормы в процессе консолидации собираются вместе, в одном нормативном акте, обеспечивая целостность правового регулирования. Устраняется разбросанность правового института по нескольким нормативным актам. Это облегчает поиск и применение соответствующих норм. Редакционная правка позволяет переработать нормативный материал, изложить его логически последовательно, устранить повторы, противоречия. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт). Все это, в конечном счете, повышает эффективность правоприменения, реализации права. 
  Работу по созданию качественно новой правовой системы России, существенному обновлению всех основных сфер регулирования следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности нормативных актов по одному вопросу. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была актуальна и ранее. Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы в сфере регулирования вопросов сельского хозяйства, заготовок сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности и т. д. Весьма актуальна такая задача и ныне. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых"лоскутных" актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные неотделимые их части. 
  Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании укрупненных актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства. 
2.4.Кодификация 
  Кодификация- это создание единого, систематизированного нормативно-правового акта, устанавливающего правовые основы какой-либо отрасли права (Гражданский, Уголовный, Таможенный, Земельный кодексы) или правового института (Кодекс об административных правонарушениях, Лесной, Водный, Бюджетный, Жилищный кодексы)¹. Кодификация – это форма коренной переработки действующих нормативно-правовых актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. Есть мнение в связи с этим, что кодификация это уже не систематизация нормативно-правовых актов, а самостоятельная формаправотворчества. 
_______________________

¹ Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М.,2002. С.11

 В кодификационном акте формулируются обычно наиболее важные нормы, ими регулируются широкие сферы общественных отношений (отрасли права, важнейшие комплексные правовые институты), такие акты более стабильны. 
  Кодификация представляет собой особый вид правотворчества. В процессе кодификации нормативный материал подвергается коренной переработке как по форме, так и по содержанию. Цель кодификации заключается в структурированп отрасли, подотрасли права или правового института. Виды кодифицированных актов могут быть различны - это Основы законодательства, Кодекс, Устав, Положение. 
  Кодифицированный акт отличается внутренней согласованностью, сложной структурой, большим объемом, высоким уровнем нормативных обобщений, стабильностью действия.  
  Кодификация — это такой вид систематизации, который имеет правотворческий характер и направлен на создание нового сводного нормативно-правового акта (основ законодательства, кодекса и др.) путем коренной переработки действующего законодательства с целью обеспечения единого, внутренне согласованного регулирования определенной социальной сферы. 
  Для кодификации характерны следующие черты: 
1) она представляет собой наиболее сложную и совершенную форму систематизации; 
2) по существу является видом правотворчества, поскольку объектом кодификации выступают непосредственно нормы права; 
3) кодификацию всегда осуществляют только компетентные государственные органы на основании конституционных или других законных полномочий; 
4) в отличие от инкорпорации, которая имеет постоянный характер, производится периодически, и ее результаты рассчитаны на длительный срок; 
5) кодификация всегда вносит элемент новизны в правовое регулирование (это всегда некая «правовая реформа») и зачастую связана с крупными социальными преобразованиями; 
6) результатом кодификации является кодификационный акт, который отличает юридическая и логическая целостность, сводный характер (объединяет не утратившие своего значения нормативные предписания), значительный объем и сложное строение, широкий охват социальной сферы и главенствующее положение среди других отраслевых актов. Кодификационные акты – это прежде всего основы законодательства и кодексы. К ним относятся также уставы, положения, правила и др.  
  Кодификация всегда носит официальный характер. 
Таким образом, систематизация законодательства необходима в целях его упорядочения, классификации, придания ему стабильности, благодаря чему существенно облегчается реализация норм права. 
Обычно в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации. 
1. Первый вид - это всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и, как следующий этап, создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа "кодекса кодексов" (например, свод законов того или иного государства), 
2. Отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрасли (например, уголовный или гражданский кодексы), 
3. Специальная (комплексная) кодификация – это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (например, таможенный кодекс, кодекс торгового мореплавания, кодекс об административных правонарушениях, и т.д.).¹

______________________

¹ Воеводин Л.Д. Юридическая техника в конституционном праве// Вестник Московского университета. Право. 1997, №3. С.29

Три основные виды кодификационных актов: 
1.Основы законодательства – это нормативно – правовой акт, устанавливающий важнейшие положения определённой отрасли права или сфера государственного управления; 
2. Кодекс – наиболее распространённый вид кодификационных актов, действующих в основных сферах общественной жизни, требующих правовой упорядоченности (Уголовный кодекс, Таможенный кодекс и т.д.) Кодекс 
(кодифицированный акт) - это единый, сводный, юридически и логически цельный, внутренне согласованный закон, иной нормативный акт, обеспечивающий полное, обобщенное и системное регулирование данной группы общественных отношений. 
Кодифицированные акты носят различное наименование - "кодексы", 
"уставы", "положения", просто "законы". 
Особый характер в федеративном государстве принадлежит кодифицированным актам федерального уровня. В них содержатся исходные и общие положения, имеющие значение для всего федеративного государства. В республиках же и других субъектах Федерации принимаются, акты в соответствии с их компетенцией на основании федеральных кодексов, других федеральных законов. 
  Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Каждый кодекс - это как бы самостоятельное, развитое юридическое "хозяйство", в котором должно быть "все", что необходимо для юридического регулирования той или иной группы отношений, - и общие принципы, и регулятивные институты всех основных разновидностей данных отношений, и правоохранительные нормы, и т.д. Причем весь этот нормативный материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован. 
  Существенное значение в каждом кодексе (кодифицированном акте) имеют 
"общая часть" или "общие положения", где закрепляются Исходные принципы и нормы, общие начала и "дух" данной ветви законодательства. 
  Основную роль в системе законодательства играют отраслевые кодексы, т.е. кодифицированные акты, возглавляющие соответствующую отрасль законодательства. Эти кодексы собирают в единый фокус, сводят воедино основное содержание той или иной законодательной отрасли. Все другие законы, иные нормативные акты данной отрасли как бы подстраиваются к отраслевому кодексу. В части первой ГК РФ прямо сказано: "Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу" (п. 2 ст. 3). 
3. Устав, положение – это кодификационные акты специального действия, которые издаются не только законодательными, но и другими правотворческими органами (президентом или правительством). 
  На основании наличия кодифицированного акта формируется та или иная законодательная отрасль. Однако наличие кодифицированного акта как одного из критериев отрасли законодательства не нужно понимать узко. Это не обязательно основы законодательства или кодексы, может быть и группа кодифицированных актов, которые в совокупности определяют отрасль (так обстоит дело, например, в законодательстве об охране природы). Но один кодифицированный акт или несколько необходимы для признания конкретной группы норм отраслью законодательства. Отсюда, разумеется, не следует, что до принятия кодифицированного акта об отрасли вообще нельзя говорить. 
  Развитие и становление отрасли – процесс длительный, многоплановый, его признаками являются нацеленность группы правовых норм на регулирование определенных общественных отношений (предмет), использование своеобразного сочетания известных процессов и средств правового регулирования (метод). 
  Принятие кодифицированного акта или нескольких актов завершают процесс образования отрасли. 
  Совокупность правовых норм признается отраслью законодательства по мере осуществления кодификации. Обоснование новой отрасли, отыскание ее предмета и метода – задача науки, а переход от научных рекомендаций к реализации, проведение кодификации – удел практики. 
  Правовая система России с самого начала должна создаваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная система кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы законодательства страны. Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи - совершенствовать и содержание, и форму законодательства. В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности.¹

_________________________

¹ Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Росии: Учебник. М., 2001. С.54

Глава 3. Актуальные проблемы систематизации нормативно-правовых актов 
  Активная научная разработка проблемы систематизации велась во второй половине 50-х - 60-х годах. В этот период ряд юридических научных учреждений и вузов выпускали сборники научных трудов по вопросам кодификации, вышел ряд монографий, в которых давался теоретический анализ проблем систематизации, был опубликован ряд статей по этому вопросу, вносились практические предложения по порядку осуществления систематизации. В 1962 году вышли работы "Теоретические вопросы систематизации советского законодательства" и "Кодификация и законодательная техника", в 1965 - "Законодательная техника", в 1968 - "Развитие кодификации советского законодательства", в 1969 - "Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства". В этих, а также некоторых других работах дается теоретический анализ проблем систематизации, вносятся предложения по порядку ее осуществления.  
  Деятельность по систематизации продолжалась и в 70-е годы, что привело к созданию Свода законов СССР[32] и Свода законов РСФСР. В 1981 году вышла в свет работа «Свод законов Советского государства: теоретические проблемы». Научный интерес к проблеме совершенствования законодательства еще больше возрос в конце 80-х - начале 90-х годов. Эта проблема обсуждается в научных кругах, затрагивается в выступлениях видных ученых и практиков в печати. Среди получивших широкую известность научных работ необходимо отметить книги "Российское законодательство: проблемы и перспективы" (1995 год), "Правовая реформа: концепции развития российского законодательства" (три издания: 1994, 1995 и 1998 годы), подготовленные коллективами авторов Института законодательства и сравнительного правоведения.  
  В современной литературе по вопросам совершенствования законодательства внимание также заостряется на необходимости принятия и совершенствования отдельных актов в сфере конституционного права, но не на их систематизации. Даже в монографии "Источники российского конституционного права", в которой есть параграф, посвященный систематизации конституционного законодательства, рассматриваются лишь вопросы совершенствования и укрупнения отдельных конституционно-правовых актов. При этом признается необходимость Свода законов Российской Федерации, в различные разделы которого будут включаться конституционно-правовые акты.  
  При этом, например, некоторые авторы, рассматривая вопрос о юридической технике в конституционном праве, отмечали, в частности, ее значение для "систематизации конституционных норм"¹. Б.Б. Хангельдыев подчеркивает, что "проблема систематизации законодательства ..., исходя из общих принципов теории государства и права, распространяется и на такую основополагающую отрасль, как советское государственное право... Такие понятия, как: "кодификация", "систематизация", "инкорпорация", "консолидация" применимы и к конституционному законодательству". 
  Таким образом, применительно к комплексной систематизации конституционно-правовых актов в научной литературе сочетаются признание специалистами возможности и необходимости ее осуществления и нехватка предложений о том, как она должна осуществляться на практике.    
  На данное время, главной проблемой систематизации является классификатор. Ныне действующий общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента России от 16 декабря 1993 года № 2117 (в редакции на 1 января 1996 года) не вполне отвечает требованиям времени: с начала 90-х годов на первый план вышли акты, регулирующие экономические, основанные на равенстве сторон, а не административные отношения. В названном же классификаторе основное