Закон как источник права

Подводя итог общей характеристике рассматриваемого источника, следует согласиться с точкой зрения большинства российских ученых-юристов (А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, А.В. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров и мн. др.), что нормативный правовой акт - это один из наиболее совершенных источников права. Он позволяет государству оперативно реагировать на изменения в характере общественных отношений путем принятия правовых норм, обеспечивать нормативные правовые акты эффективным государственно-правовым механизмом в целях его реализации. Нормативный правовой акт регулирует подавляющее большинство общественных отношений в Российской Федерации. К тому же нормативный правовой акт создает определенные удобства для применения норм права, их толкования, а также широкие возможности для учета и систематизации нормативных правовых актов.

Существует множество видов  и классификаций нормативных  правовых актов в Российской Федерации.

2.2 Закон как виды нормативно-правового акта в РФ

 

По юридической  силе все нормативные акты подразделяются на две большие группы: законы и  подзаконные акты.

Виды законов:

1) Конституция  (закон законов) - основополагающий  учредительный политико-правовой акт, закрепляющий конституционный строй, права и свободы человека и гражданина, определяющий форму правления и государственного устройства, учреждающий федеральные органы государственной власти;

2) федеральные  конституционные законы - принимаются  по вопросам, предусмотренным и органически связанным с Конституцией РФ (например, федеральные конституционные законы об арбитражных судах, о военных судах, о Конституционном Суде РФ, о судебной системе, о референдуме, о Правительстве России и т.п.);

3) федеральные законы - это акты текущего законодательства, посвященные различным сторонам социально-экономической, политической и духовной жизни общества (например, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ и пр.);

4) законы субъектов  Федерации - издаются их представительными органами и действие их распространяется только на соответствующую территорию (например, закон Саратовской области о муниципальной службе в Саратовской области, о социальных гарантиях и т.п.).

В зависимости  от особенностей правового положения субъекта правотворчества все нормативные акты подразделяются на:

нормативные акты государственных органов;

нормативные акты иных социальных структур (муниципальных  органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т.п.);

нормативные акты совместного характера (государственных органов и иных социальных структур);

нормативные акты, принятые на референдуме.

В зависимости  от сферы действия нормативные акты делят на:

общефедеральные;

нормативные акты субъектов Российской Федерации;

нормативные акты органов местного самоуправления;

локальные нормативные  акты.

В зависимости  от срока действия нормативные акты классифицируют на:

нормативные акты неопределенно длительного действия;

временные нормативные  акты.

Проблема соотношения понятий "закон" и "подзаконный нормативный правовой акт", по общему признанию, является весьма острой²⁶.

К нормативным правовым актам, думается, следует относить также "акты, направленные на утверждение, изменение или отмену действия правовых норм, но не содержащие их"²⁷. Данную группу актов рассматривают в качестве "актов нормативно-вспомогательного значения" и относят к правотворческим актам, в качестве одной из разновидностей нормативного правового акта. Необходимость в этом обусловлена тем, что они учитываются при издании новых актов, при составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при составлении хронологических и систематических собраний законодательства (напр., для Свода Законов Российской Федерации), в определении того, какие из разрозненных некодифицированных норм действуют в настоящее время, какие виды отношений урегулированы ими.

Рассматривая правовой аспект проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, необходимо обратиться к конституционно закрепленной иерархии нормативных правовых актов.

Согласно части 2 ст.4 Конституции  РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации установлено, что ее Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а при наличии такого противоречия действует федеральный закон (ч.5 ст.76 Конституции РФ). Исключения из этого правила возможны, если речь идет о правовых актах, изданных по вопросам, находящимся в сфере исключительной компетенции субъекта Федерации. Иначе говоря, при вторжении федерального законодательства в эту не подведомственную ему сферу, если федеральный закон входит в противоречие с законом субъекта Российской Федерации, действует закон субъекта Федерации.

Конституционная характеристика законов  как документов высшей юридической силы не означает, что подзаконное регулирование лишается всякого смысла. В процессе осуществления своих полномочий исполнительная власть не может не издавать правовых актов, которые носят подзаконный характер, не противоречат законам, но лишь продолжают законы, в той или иной степени их развивают, дополняют, конкретизируют. Здесь возникает проблема соотношения закона и подзаконного нормативного акта в ее правовом аспекте. Анализ специальной литературы, а также правоприменительной практики показывает, что обозначенная проблема в принципе может быть решена с двух противоположных позиций.

Если пойти по пути абсолютизации  закона в качестве документа "высшей" юридической силы, заведомо господствующего над всеми иными юридическими актами, и считать верховенство закона чем-то вроде "арифметического превосходства", то в итоге можно получить такую картину, когда законодательство (в узком его смысле) превратится в универсальный центр правового регулирования, что не может не привести к бюрократизации государственного и правоохранительного аппаратов, механицизму в юрисдикционной деятельности, примитивизму в юридической культуре общества. Правильно подмечено, что упрощенное понимание верховенства закона приводит к тому, что создание законов кажется превалирующим, а "оболочкой закона часто стремятся прикрыть решение, которое должно принять правительство или министерство"²⁸. Однако стремление решить с помощью закона любую задачу оборачивается иллюзией решения проблемы, ибо увеличение количества законов не прямо пропорционально реальной степени их действия.

С учетом изложенного можно согласиться  с тем, что "необходимо уйти от складывающейся тенденции решить все проблемы, зачастую сиюминутные, обязательно с помощью закона, подменяя законом содержание подзаконных актов. Здесь должен преобладать принцип разумной достаточности. Ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов не дает положительных результатов"²⁹.

Не менее опасна и другая крайность, когда подзаконное регулирование  становится приоритетным, активно вмешиваясь во все без исключения сферы общественных отношений. Неконтролируемое правительственное и ведомственное нормотворчество "корректирует" закон до такой степени, что проявляется нарушение законодательства через ведомственные и правительственные акты. Произвольное административное усмотрение "заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе"³⁰. В борьбе за правотворческие полномочия принцип компетентности вытесняется самоуправным корректированием действующего законодательства. В итоге "всевозможных нормативов все больше, а конституционной законности все меньше"³¹.

Структуры законодательного и подзаконного регулирования не должны противопоставляться друг другу, поскольку и закон, и подзаконный нормативный акт принадлежат к одному и тому же роду социальных регуляторов, являются разновидностями нормативных правовых актов. Требуется известная самостоятельность, своеобразная автономия источников права, когда каждый из них имеет в правовой системе определенный сектор со своим предметом регулирования и, соответственно, выполняет специфические функции. И закон, и подзаконный нормативный правовой акт, являясь элементами национальной правовой системы, должны обладать четко определенным "удельным весом" в этой системе, что не должно вести к утрате подзаконного регулирования. Локализованные в сфере профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности, подзаконные акты всегда ближе к непосредственной социальной практике, лучше ориентированы на ее насущные потребности. Поэтому надлежащее подзаконное регулирование, не вторгающееся незаконно в законодательную сферу, должно поддерживаться государством.

С точки зрения собственно правового аспекта проблемы взаимоотношения закона и подзаконных нормативных правовых актов необходимо также отметить, что закон обладает следующими специфическими характеристиками:

- выражение воли народа и  общих социальных интересов;

- принятие законодательным органом или путем народного голосования;

- регулирование основных сторон  жизни общества, государства и  граждан;

- принятие посредством специальной  процедуры - законодательного процесса;

- обладание высшей юридической  силой (соответствие ему всех  иных правовых актов);

- наибольшая стабильность.

Верховенство закона закреплено в  Конституции Российской Федерации, предусматривающей в совокупности, что:

- закон не может противоречить  Конституции Российской Федерации,  а все остальные нормативные  акты, издаваемые в стране, не должны противоречить закону, иначе они будут признаны недействительными;

- закону подчинены в своей  деятельности суды Российской  Федерации, то есть в случае  несоответствия какого-либо акта  государственного или иного органа  закону суд обязан принять решение в соответствии с законом;

- обязательное соблюдение законов  распространяется как на граждан  и их объединения, так и на  органы государственной власти, органы местного самоуправления, на всех должностных лиц;

- в пределах собственного  правового регулирования субъекта Федерации закон занимает такое же положение в системе источников права, как и федеральный закон в федеральной правовой системе.

Что же касается подзаконных нормативных  правовых актов, то они:

- представляют собой разновидность источников российского права;

- обладают меньшей юридической  силой по сравнению с законами;

- являются преимущественно инструментом  оперативного воздействия на общественные отношения;

- направлены, главным образом, на  решение текущих задач;

- издаются в виде постановлений, распоряжений, указов, правил, приказов, инструкций, положений, разъяснений, указаний и в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих органах государственной власти, обладающих нормотворческой компетенцией.

Для полноты освещения собственно правового аспекта проблемы взаимоотношения закона и подзаконного нормативного правового акта необходимо указать, что в настоящее время известны две группы выработанных наукой критериев, по которым следует различать закон и подзаконный акт³². Первая группа критериев носит содержательный характер. Сюда относятся:

1) значимость и стабильность  регулируемых отношений (закон  регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения в государстве);

2) первичное нормативное регулирование вопросов, являющихся или исключительно, или преимущественно предметом законодательного воздействия.

К вопросам, которые могут быть урегулированы только законом, а  следовательно, не должны быть предметом указов Президента РФ и правительственных постановлений, относятся:

1) правовой статус граждан, включая  основные права и свободы, способы их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения по отношению к гражданам;

2) условия создания и деятельность  партий и общественных объединений;

3) порядок формирования и работы  органов представительной, исполнительной и судебной власти;

4) вопросы конституционного порядка;

5) установление, отмена и изменение  всех видов налогов;

6) юрисдикционное законодательство (уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданско-процессуальное и административное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах);

7) семейное законодательство;

8) правовой статус средств массовой  информации.

Ко второй группе различительных признаков  закона и подзаконных нормативных правовых актов относятся следующие нормативно-юридические критерии:

1) четкое уяснение места будущего  закона в общей системе законодательства, в отрасли законодательства, подотрасли законодательства и т.д.;

2) соответствие содержания акта  предметам ведения Российской  Федерации и ее субъектов;

3) недопущение необоснованного  расширения объема законодательной  компетенции за счет компетенции  федеральных органов исполнительной  власти;

4) основание принятия закона (проект  федерального закона разрабатывается в случае, если Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами или федеральными законами предусмотрено, что регламентация определенных общественных отношений осуществляется исключительно законом).

Названные критерии, безусловно, применимы, однако они недостаточно формализованы для того, чтобы их можно было закрепить на законодательном уровне. В связи с этим следует поддержать позицию авторов, которые считают целесообразным на законодательном уровне установить критерии различения закона и подзаконного акта, а равно определить виды и пределы конкретизации действующего законодательства в подзаконных нормативных правовых актах.

Однако, подобных положений не содержит проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", принятый Государственной Думой в первом чтении 11 ноября 1996 года и имеющий целью создать стандарты, определяющие содержание и форму правового акта. Работа над этим законопроектом ведется, как видно, уже в течение десяти лет. Между тем актуальность принятия данного закона очевидна, так как он позволит избежать многих юридических коллизий, упорядочить технологию законотворческого процесса, разграничить сферы действия федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных актов федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации.