Законодательство о выборах высшего должностного лица главы исполнительной власти субъекта РФ: состав, становление и функционирование

Законодательство  о выборах высшего должностного лица главы исполнительной власти субъекта РФ: состав, становление и функционирование

В Конституции РФ нет главы, прямо посвященной исполнительной власти. В соответствии с ч. 1 ст. ПО Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Однако данную норму  не следует толковать ограничительно: Правительство РФ – высший, но не единственный орган в России, осуществляющий исполнительную власть, она осуществляется системой органов, причем находящихся  в иерархической зависимости. В  этом заключается одна из основных особенностей исполнительной власти.

Конституция РФ содержит термины  «система исполнительной власти» (ч. 2 ст. 77) и «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112). Эти понятия близки, но не тождественны, соотносятся они следующим образом: система органов исполнительной власти – это Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а структура органов исполнительной власти – это конкретные органы исполнительной власти, входящие в систему исполнительной власти. Определяющая роль в формировании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти принадлежит Президенту РФ, законодательно эти вопросы не закрепляются. Своими указами Президент РФ устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти и вносит в нее изменения, однако функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти могут устанавливаться не только в актах главы государства, но и в федеральных законах, в постановлениях Правительства РФ (например, в положении о том или ином органе исполнительной власти).

Ведущая роль в осуществлении  исполнительной власти в Российской Федерации принадлежит Правительству  РФ. Отправные положения статуса  Правительства РФ содержит гл. 6 Конституции  РФ, а более детально его статус регулируется Федеральным конституционным  законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве  Российской Федерации» с изм. и доп. Правительство РФ – орган коллегиальный, в его состав входят: Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, федеральные министры. В формировании Правительства ведущая роль принадлежит Президенту РФ, однако Председателя Правительства РФ он назначает с согласия Государственной Думы.

Правительство является высшим органом исполнительной власти в  Российской Федерации, но основной объем  повседневной работы по государственному управлению в различных сферах жизни  общества выполняется федеральными органами исполнительной власти. Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» проведена реформа системы исполнительной власти в России. Указ закрепляет три вида федеральных органов исполнительной власти: министерство (орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности); федеральная служба (орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, общественной безопасности, борьбы с преступностью) и федеральное агентство (орган, осуществляющий в определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции). При этом федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств, которые осуществляют координацию их деятельности и контроль за ней.

В субъектах РФ исполнительную власть осуществляют органы, формируемые  субъектами РФ; однако на территориях  регионов функционируют и территориальные  структуры федеральных органов  исполнительной власти, которые органам  государственной власти субъектов  РФ не подчиняются. Часть 2 ст. 77 Конституции РФ содержит положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Однако не менее важным является и уяснение границ «исполнительной вертикали»: органы исполнительной власти образуют единую систему только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а вне этих пределов региональные органы исполнительной власти самостоятельно осуществляют государственное управление в различных сферах общественной жизни.

В конституциях республик и уставах  краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливаются основы избирательного права при проведении выборов депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом конституционные (уставные) нормы избирательного права сформулированы с учетом особенностей организации государственной власти и местного самоуправления в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов  Российской Федерации значительно  отличаются по объему регламентации  вопросов избирательного права. Так, во многих конституциях и уставах субъектов  Российской Федерации вопросы избирательной  системы или прямой демократии не выделяются в отдельную главу. В  этих документах содержатся нормы избирательного права, в целом аналогичные заложенным в Конституции Российской Федерации. В то же время в ряде субъектов Российской Федерации избирательной системе субъекта Федерации либо институтам прямой демократии посвящены отдельные главы. Это, в частности, Республики Алтай, Башкортостан, Татарстан, Чувашская Республика, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский края, Архангельская, Брянская, Волгоградская, Вологодская, Калужская, Кировская, Костромская, Ленинградская, Рязанская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Челябинская области, г. Москва, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.

Традиционно в конституциях и уставах  субъектов Федерации закрепляется порядок назначения выборов, а также  условия осуществления гражданами активного и пассивного избирательного права при проведении выборов  в органы государственной власти субъекта Федерации, устанавливается  количество депутатов, избираемых в  законодательный орган, а также  срок полномочий депутатов и главы  исполнительной власти. Эти вопросы  решаются в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.

В большинстве субъектов Российской Федерации приняты отдельные  законы о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта Российской Федерации, о выборах высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и о муниципальных  выборах. В то же время определенное распространение получила практика принятия избирательных кодексов субъектов  Российской Федерации. Избирательные кодексы приняты и действуют в Республике Башкортостан, Республике Коми, Алтайском и Хабаровском краях, Амурской, Белгородской, Владимирской, Волгоградской, Воронежской, Костромской, Свердловской, Тюменской областях, Коми-Пермяцком автономном округе и некоторых других субъектах Федерации.

В избирательных кодексах и законах  о выборах, как правило, воспроизводится  большинство положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации». Это  необходимо, так как противоречия между федеральным и региональным избирательным законодательством  способны привести к дезорганизации деятельности избирательных комиссий, а также создать существенные проблемы в реализации прав избирателями, кандидатами, избирательными объединениями. На основе федеральных гарантий избирательных прав граждан в законах субъектов Российской Федерации о выборах и в избирательных кодексах устанавливается система избирательных комиссий, организующих подготовку и проведение выборов, закрепляются их полномочия, определяется конкретный порядок подачи голосов и определения результатов выборов, устанавливаются подробные правила выдвижения и регистрации кандидатов, финансирования выборов, ведения предвыборной агитации и иных процедур применительно ко всем этапам проведения избирательной кампании.