Зарубежный опыт государственной гражданской службы во Франции

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ ВО ФРАНЦИИ

Что понимают под государственной  гражданской службой во Франции? Если следовать французским источникам, то государственную службу следует определить как совокупность людей, находящихся на службе государства, местных коллективов и их административных учреждений. Таким образом, понятие «государственные служащие» объединяет всех тех, кто служит в центральных и местных органах власти. Во Франции государственная служба называется официально «общественной службой».

Государственные служащие в широком  смысле слова определяются как лица, работающие в государственных учреждениях  различного профиля и уровня. Общая  численность государственных служащих составляет около 4 млн. человек; из них 2/3 состоят на службе государства, 1/3 - на службе местных коллективов. Примерно половина государственных служащих работает в учреждениях образования  и здравоохранения.

Правовое положение государственных  служащих (кроме военнослужащих, работников судов и парламента, для которых  действуют особые правила) регламентировано так называемым Общим уставом (статутом) служащих государства и местных  коллективов. Он состоит из 4 законов, принятых в 1983-1986 гг.: о правах и обязанностях государственных служащих; о центральной  государственной службе; о местной  государственной службе; о больничной государственной службе. Впоследствии устав дополнялся и уточнялся  в ряде новых законов. Существуют еще и особые уставы (статуты), касающиеся отдельных ведомств и категорий  государственных служащих: полиции, пожарной охраны, работников системы  воздушных перевозок и др.

Систему центральной государственной  службы формально возглавляет премьер-министр, подписывающий все распоряжения, регламентирующие работу служащих. Обычно он передает свои полномочия члену  правительства (министру или государственному секретарю по вопросам государственной  службы). В настоящее время во Франции существует специальное  Министерство государственной службы, государственной реформы и децентрализации, в состав которого входит Генеральная дирекция администрации и государственной службы. Ее задачи таковы: контролировать соблюдение Общего устава (статута) государственной службы, собирать статистические данные, управлять соответствующим имуществом, руководить работой по реорганизации административных учреждений. Полномочия Генеральной дирекции распространяются на всех государственных служащих. Она участвует и в руководстве учебными заведениями по подготовке и переподготовке кадров для государственной службы.

Премьер-министр председательствует в Высшем совете центральной государственной  службы. Совет состоит из 19 представителей администрации государственных  учреждений и 19 представителей персонала, делегированных профсоюзами. Члены  совета и их заместители назначаются  декретом Совета Министров на 3 года. Совет принимает участие в  решении общих вопросов, касающихся государственной службы, в разработке рекомендаций, предварительном рассмотрении законопроектов.

В системе центральной государственной  службы существует также ряд консультативных  органов:

1. Паритетные административные комиссии для каждого корпуса (штата) служащих, состоящие из равного числа представителей администрации и персонала; они занимаются вопросами продвижения по службе и дисциплины.
2. Паритетные технические комитеты, занимающиеся организационными и уставными вопросами государственной службы.
3. Комитеты гигиены и безопасности, создаваемые в каждом учреждении (большинство мест в них принадлежит представителям персонала).

В организации государственной  службы Франции сочетаются система  найма («открытая государственная  служба») и система карьеры («закрытая  государственная служба»). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:

1) Служащие, не являющиеся чиновниками,  работающие в государственных  учреждениях по найму. Сюда  относятся те, кто работает на  условиях почасовой оплаты и  по контракту, стажеры.

2) Служащие-чиновники, постоянно  работающие в системе государственной  службы и составляющие ее костяк.

Чиновником является лицо, назначенное  на постоянную должность, включенное в  определенный корпус (штат) государственных  служащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства  или местных коллективов.

Корпус объединяет чиновников, выполняющих  одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские  администраторы и др.). Всего в  системе центральной государственной  службы насчитывается около 1000 таких  корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю  свою профессиональную жизнь. Особые правила  регулируют перемещения служащего  из одного корпуса в другой.

Внутри корпуса чиновники распределяются по четырем категориям (классам): А, В, С, D. Категория А объединяет чиновников, исполняющих функции по разработке концепций и руководству; они должны иметь высшее образование. На чиновников, принадлежащих к категории В, возлагаются задачи выполнения управленческих концепций, для них обязательно среднее образование. Чиновники категорий С и D осуществляют чисто технические и вспомогательные функции (категория D будет постепенно упраздняться).

Каждому чиновнику присваивается  ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся  на ступени. Хотя ранги и должности  в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может  и не быть. Повышение в ранге  не обязательно влечет за собой повышение  в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера  чиновника обычно проходит внутри корпуса  путем повышения в ступени  и ранге (и, конечно, во многих случаях  в должности). Получение ранга  определяется результатами конкурсных экзаменов и прохождением повышения  квалификации. Повышение в ранге  зависит от выслуги лет и аттестации. Аттестация является также условием повышения в должности. Для перевода в более высокую категорию  необходимо либо решение руководства, либо прохождение конкурса. Конкурс  обычно необходим и при переходе в другой корпус.

Согласно конституции, все французские  граждане независимо от пола, расы, религиозных  и политических убеждений имеют  право поступать на государственную  службу. Этот принцип равенства неуклонно  подтверждался судебными решениями  в ряде конкретных случаев. Исключения могут иметь место лишь в случаях, когда, например, некоторые функции  требуют труда только мужчин или  женщин, или когда данное лицо лишено гражданских прав, не выполнило своих  обязанностей перед государством, проистекающих  из законов о прохождении военной  службы, или по состоянию здоровья не может исполнять должностные  обязанности.

При приеме на государственную службу практикуется набор по конкурсу, организуемый в одном из двух возможных вариантов:

а) сдача экзаменов и прохождение  тестов;

б) сопоставление послужных списков  кандидатов на должность.

При создании нового корпуса, назначении на высшие должности (префекты, послы  и др.) и на некоторые низшие должности  конкурс не проводится. Существует различие между «внешним конкурсом» (для кандидатов извне, имеющих высшее образование) и «внутренним» - для  лиц, уже находящихся на государственной  службе, но претендующих на другую должность. (Особый случай представляют собой конкурсные экзамены в Национальную школу администрации, региональные институты администрации и ряд специализированных административных школ.) При проведении конкурсных экзаменов обеспечивается своевременное и полное информирование о должностях, выносимых на конкурс, количестве экзаменов, составе жюри, списках кандидатов, допущенных к прохождению конкурса (списки утверждаются министром или лицом, отвечающим за набор в данный корпус государственных служащих). Решение жюри окончательно и может быть отменено только судом в случае, если будет доказано проявление пристрастности. Лица, прошедшие конкурс, как правило, работают в течение года стажерами. Назначение на должность производят премьер-министр, министры, префекты, руководители местных служб министерства.

Каждый чиновник получает жалование  в соответствии с тарифной сеткой. Соотношение между самыми низкими  и самыми высокими окладами составляет 1:5. Кроме жалования, выплачиваются  надбавки (например, на жилье, на членов семьи и др.). Чиновник имеет право  на ежегодный 5-недельный оплачиваемый отпуск, отпуск по болезни, для женщин - на отпуска по родам и уходу  за ребенком. Карьера чиновника завершается  автоматически переходом на пенсию по достижении возрастного предела (для большинства пенсионный возраст  составляет 60 лет, но работать разрешается  до 65). Чиновник может оставить государственную  службу и по собственному желанию, подав  в отставку. Государство имеет  право в качестве дисциплинарного  взыскания уволить чиновника, а  если речь идет о серьезном проступке, то лишить его пенсии.

Пенсии выплачиваются частью за счет отчислений из оклада работающего чиновника (7%), частью за счет государства. Размер пенсии зависит от величины последнего оклада и количества ежегодных выплат. Пенсия не должна превышать 75% размера последнего общего оклада или максимального общего оклада.

Общий устав государственной службы формулирует права и обязанности  чиновников. К правам относятся: свобода убеждений и совести; свобода выражения мнений (только для чиновников, выступающих кандидатами на выборные должности или исполняющих представительские функции); право на забастовку (но не политическую); право на профсоюзную деятельность; право на участие в обсуждении решений, касающихся государственных служащих; право на отпуск; право на постоянную профессиональную переподготовку; право на гигиену и безопасность труда. Что касается обязанностей, то они делятся на две группы:

служебные обязанности, которые чиновник обязан добросовестно выполнять, и 

так называемые обязанности по статусу: проявлять сдержанность, лояльность, соблюдать достоинство, беспристрастность, умеренность.

Местная государственная служба была создана во Франции в 1983-1984 гг. с  принятием законов о государственной  службе, некоторые положения которых  модифицировались или отменялись в  последующие годы. Если до начала 80-х  годов служащие местных коллективов  работали в условиях системы найма, то после введения упомянутых законов  на них была распространена система  должностного продвижения. Главная  особенность системы местной  государственной службы, отличающая ее от центральной, заключается в  предоставлении местным правительственным  учреждениям и исполнительным органам  власти определенных прав, касающихся создания и упразднения должностей, назначения на должности, организации  профессиональной подготовки служащих, решения вопросов о повышении  по службе, присвоении рангов, взысканий  и увольнений служащих.

Как и в центральной государственной  службе, функционирование местной госслужбы регулируется рядом консультативных и административных органов.

Систему консультативных органов  возглавляет Высший совет местной  государственной службы. Половина мест в нем (20) предоставляется представителям коммун, департаментов и округов, другая половина - представителям профсоюзных  организаций местных государственных  служащих. Одно место принадлежит  представителю премьер-министра или  министра по делам местных коллективов. Таким образом, общая численность  Совета составляет 41 человек (кроме  того, каждый представитель имеет  двух заместителей). Председателем  совета избирается представитель местных  коллективов. Полномочия совета действуют  в течение 6 лет.

Высший совет местной государственной  службы высказывает свои соображения  по всем вопросам, касающимся местной  госслужбы (в том числе и относительно законопроектов или проектов декретов правительства), либо по просьбе министра по делам местных коллективов, либо по собственной инициативе. Он может вносить предложения касательно подготовки нормативных документов. Он ведет также исследовательскую работу и осуществляет сбор статистических данных.

В системе местной государственной  службы существуют также Паритетные административные комиссии. Паритетные технические комитеты и Комитеты по гигиене и безопасности. Они  создаются сроком на 6 лет из представителей администрации и персонала. Их функции  аналогичны соответствующим учреждениям  в системе центральной госслужбы.

Ведущая роль в обеспечении функционирования системы местной государственной  службы принадлежит Национальному  центру государственной территориальной  службы. Во главе центра стоит Административный совет. Он состоит на паритетных началах  из представителей местных коллективов (коммун, департаментов и округов), избираемых в соответствии с численным  составом местного персонала госслужбы, и представителей профсоюзных организаций местных служащих. Совет избирает из своего состава президента и двух вице-президентов. Свои заседания совет проводит не реже трех раз в год.

Национальный центр государственной  территориальной службы определяет основные направления профессионального  образования местных государственных  служащих. Главным источником средств  Национального центра являются обязательные взносы, уплачиваемые местными коллективами и учреждениями (до 1% совокупной заработной платы служащих). В вопросах, касающихся профессионального образования, Административному  совету Национального центра оказывает  помощь Совет по ориентации. В соответствии с директивами Административного  совета. Совет по ориентации разрабатывает  ежегодно проект программы образования, включая конкретные планы обучения.