Депутатская неприкосновенность

Депутатская неприкосновенность

ВВЕДЕНИЕ

Неприкосновенность парламентариев закреплена на законодательном уровне в большинстве стран мира.

В России депутаты Госдумы РФ владеют депутатской неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев их задержания непосредственно на месте преступления. Вопрос о лишении неприкосновенности решается через Генерального прокурора и соответствующей палаты Федерального Собрания.

В большинстве стран мира в той или иной мере признается право осуществлять особый порядок привлечения к уголовной и административной ответственности депутатов законодательных органов. Органы представительной власти, депутаты обязаны не только принимать разумные и справедливые законы, но и контролировать расходование финансовых и материальных средств, критиковать незаконные действия и решения органов исполнительной власти. Для обеспечения независимой депутатской деятельности необходимо защищать избранников народа от необоснованных нападок и возможного преследования за высказанное мнение, результат голосования или иную депутатскую деятельность. Именно такие депутаты нуждаются в парламентском иммунитете или иначе - депутатской неприкосновенности, которая является не личной привилегией, а частью их публично-правового статуса. 

Однако общественность давно тревожит то обстоятельство, что в российских условиях депутатская неприкосновенность имеет гипертрофированные черты и стала своего рода прибежищем либо для криминальных личностей, проталкивающих себя во власть с помощью подкупа, либо депутатов, практически назначаемых главами исполнительной власти. Тем самым сама депутатская неприкосновенность стала товаром на рынке коррупционных услуг. Создался правовой тупик - с одной стороны, безусловная значимость парламентского иммунитета для добросовестных депутатов, а с другой, - спекуляции и злоупотребления этим демократическим институтом.

ГЛАВА I. СТАТУС ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Статус депутата

Согласно юридическому словарю, статус депутата – это правовое положение депутатов представительных органов государственной власти, которое определяется совокупностью норм, регулирующих общественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникновением, прекращением и сроком действия, полномочиями депутатов, гарантиями их деятельности, а также подотчетностью, подконтрольностью и ответственностью депутатов.

В России статус депутата Государственной думы и члена Совета Федерации определяются Конституцией РФ и Федеральным законом от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета федерации и статусе депутата Государственной Думы».

Статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации во многом схожи, но между ними - есть и различия. Различия определяются уже тем, что депутаты Думы избираются населением, а члены Совета Федерации входят в состав палаты по должности (хотя на эту должность они также избираются населением). Государственная Дума работает на постоянной основе, а Совет Федерации — на непостоянной. Депутаты Думы представляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Федерации представляют свои субъекты РФ. В отличие от члена Совета Федерации депутат Государственной Думы работает на профессиональной постоянной основе. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, избранные депутатами Государственной Думы, приостанавливают свою службу в ранее занимаемых должностях на период осуществления депутатских полномочий. Условия и порядок приостановления военной службы и службы в органах внутренних дел и органах прокуратуры для депутата Государственной Думы устанавливаются федеральным законом. Однако в своей совокупности депутаты Думы и члены Совета Федерации образуют единый представительный и законодательный орган Российской Федерации.  
Депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством.

Членом Совета Федерации является представитель субъекта Российской Федерации, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Совете Федерации и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации складывается из их прав, обязанностей и ответственности, он определяется Конституцией РФ, Федеральным законом о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 8 мая 1995 г. (с поправками) и рядом других федеральных законов. Закрепляя такой статус, законодатель предоставляет членам парламента особую право- и дееспособность с тем, чтобы парламентарий мог участвовать в законотворчестве и осуществлении других функций парламента. 
 
Статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации во многом схожи, но между ними - есть и различия. Различия определяются уже тем, что депутаты Думы избираются населением, а члены Совета Федерации входят в состав палаты по должности (хотя на эту должность они также избираются населением). Государственная Дума работает на постоянной основе, а Совет Федерации — на непостоянной. Депутаты Думы представляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Федерации представляют свои субъекты РФ. В отличие от члена Совета Федерации депутат Государственной Думы работает на профессиональной постоянной основе. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, избранные депутатами Государственной Думы, приостанавливают свою службу в ранее занимаемых должностях на период осуществления депутатских полномочий. Условия и порядок приостановления военной службы и службы в органах внутренних дел и органах прокуратуры для депутата Государственной Думы устанавливаются федеральным законом. Однако в своей совокупности депутаты Думы и члены Совета Федерации образуют единый представительный и законодательный орган Российской Федерации. 
 
 
1.2 Права и обязанности депутата

Формами деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации являются: 
а) участие в заседаниях палат, как раздельных, так и совместных; 
б) участие в выполнении поручений палат Федерального Собрания; 
в) участие в работе комитетов и комиссий палат, согласительных и 
специальных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой; 
г) участие в парламентских слушаниях; 
д) внесение законопроектов; 
е) внесение парламентского и депутатского запросов; 
ж) обращение с запросами к членам Правительства на заседании 
палаты; 
з) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. 
Кроме того, депутат Государственной Думы имеет право участвовать в работе депутатских объединений- фракций и депутатских групп, а также должен работать с избирателями. 
Одним из важнейших полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы является право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов, поправок к ним, законодательных предложений. 
Депутаты и члены палат Федерального Собрания имеют право на запрос Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти, субъектов Федерации и органов местного самоуправления по кругу запросов, входящих в компетенцию этих органов, на который органы обязаны дать либо устный ответ на заседании палат Федерального Собрания Российской Федерации, либо письменный - не позднее, чем через 15 дней со дня получения запроса.

 
ГЛАВА II. ИНСТИТУТ ДЕПУТАТСКОЙ НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ

2.1 Правовое регулирование неприкосновенности  депутатов и выборных лиц местного  самоуправления

Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления определяется нормами федерального, регионального законодательства, уставами муниципальных образований, иными муниципальными правовыми актами.

Федеральным законом № 131-ФЗ (статья 40) установлено, что  депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.   

Реализация данной нормы предполагает установление для депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления определенных гарантий - правовых, организационных, социальных и других - с целью обеспечить реальную независимость данных лиц.

Одной из гарантий деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления, направленной на повышение эффективности их деятельности, стабильности их статуса является установление федеральным законодательством минимального и максимального сроков их полномочий.   Статьей 40 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что указанные сроки устанавливаются уставом муниципального образования и не могут быть менее двух и более пяти лет.

Определенный срок нужен, чтобы приспособиться к специфике осуществления полномочий, особенно если должностное лицо избрано впервые.

Установленные сроки начала и прекращения полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления обеспечивают непрерывность функционирования представительных и иных органов муниципального образования.

Федеральный закон устанавливает особенности начала срока полномочий депутатов представительных органов и глав муниципальных образований. 

Полномочия депутатов, членов выборных органов местного самоуправления начинаются со дня их избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.  При этом в уставах муниципальных образований важно четко устанавливать срок, в течение которого вновь избранный глава вступает в должность.

В соответствии с  Федеральным законом № 131-ФЗ, решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.

Данную норму также можно расценивать как гарантию стабильности работы указанных лиц, а также как ограничение их возможности самостоятельно продлевать срок своих полномочий.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На практике возникают вопросы - может ли председатель представительного органа, избранный из его состава,  работать на постоянной основе, не входя в 10 процентов депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе?

В соответствии с нормой абзаца третьего части 5 статьи 40 Федерального закона на постоянной основе в представительном органе муниципального образования могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

Ответ: норма абзаца первого части 5 статьи 40 Федерального закона в отношении председателя представительного органа муниципального образования не применяется. Председатель представительного органа муниципального образования входит в общее число депутатов представительного органа муниципального образования, на основе которого определяется количество депутатов, имеющих право осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Для выборных должностных лиц местного самоуправления предпочтительной является именно работа на постоянной основе, так как это позволяет им целиком сосредоточиться на свое работе.

Говоря о статусе депутатов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе необходимо отметить, что им также необходимо обеспечить условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Некоторые правовые предпосылки для этого уже содержатся в федеральном законодательстве.   Так, например, статья 170 Трудового кодекса РФ.

Это касается и правила о невозможности увольнения выборного лица, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, в течение срока полномочий по инициативе работодателя или переводе на нижестоящую либо менее оплачиваемую должность. Это существенная гарантия свободного распоряжения выборным лицом своими полномочиями.

Гарантии трудовых прав выборных лиц местного самоуправления в принципе не обязательно должны устанавливаться в Федеральном законе N 131-ФЗ. Они могут быть закреплены и в ТК РФ. Однако ТК (ст. 375) определяет соответствующие гарантии только освобожденным профсоюзным работникам, избранным в профсоюзные органы (предоставление после окончания срока выборных полномочий прежней работы, сохранение общего или специального трудового стажа и др.). Что касается гарантий работникам, избранным на выборные должности в органах местного самоуправления, то они, согласно ст. 172 ТК, должны устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности этих органов.

2.2 Особенности прекращения полномочий депутата (НЕПРАВИЛЬНО)

ДОСРОЧНОЕ ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПАРЛАМЕНТАРИЯ -предусмотренные в законе случаи досрочного сложения членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий. В соответствии с Федеральным законом от 4 августа 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 4) полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях: утраты гражданства РФ или приобретения гражданства иностранного государства; письменного заявления о сложении своих полномочий; избрания депутатом иного представительного органа власти (если в течение месяца со дня избрания от него не поступило заявления о сложении с себя полномочий депутата такого органа); поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации; занятия другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; роспуска Государственной Думы (для депутата этой палаты); вступления в отношении депутата в законную силу обвинительного приговор: суда; признания недееспособным в судебном порядке; объявления судом умершим; смерти. Полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в каком осуществлялось его избрание. Решение о прекращении (равно как и о начале) полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы оформляется постановлением палаты.