Конституционное законодательство Российской Федерации: понятие, признаки, источники

• Конституционное законодательство Российской Федерации: понятие, признаки, источники

Принятие  в декабре 1993 г. Конституции России повлекло за собой качественное изменение  системы российского законодательства. Оно проявилось, главным образом, в формировании новых видов источников законодательства, принципиальном обновлении содержания его норм, становлении и развитии законодательства субъектов РФ, появлении новых и преобразовании существующих отраслей законодательства. Одной из сложившихся отраслей российского законодательства является конституционное законодательство. Происходящие в России на протяжении последних лет изменения, а также переход страны к устойчивому развитию актуализировали вопрос о формировании внутренне непротиворечивой национальной системы права, основу которой составило бы конституционное законодательство. Актуальность данного вопроса обусловлена, во-первых, усилением роли закона в механизме регулирования общественных отношений; во-вторых, переходом к реальному федеративному государственно-территориальному устройству, предполагающему существование в системе законодательства двух подсистем — федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; в-третьих, особым значением Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ как системообразующих правовых актов; в-четвертых, необходимостью укрепления режима конституционной законности, сохранения целостности российской государственности и обеспечения прав и свобод российских граждан. В связи с этим обострилась дискуссия вокруг понятия, признаков и источников российского конституционного законодательства.

Конституционное законодательство не названо в ряду иных отраслей российского законодательства в Конституции РФ (ст. 71—72). Вместе с тем оно общепризнанно, выступает  в качестве «нормативного ядра» федерального и регионального законодательства. Легальность понятия конституционного законодательства подтверждается упоминанием о нем в п. 1 ст. 4 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Конституционное законодательство в зависимости от круга его  источников понимается в широком  и узком смысле. В широком смысле оно включает в себя не только законы, но и иные нормативные правовые акты, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет конституционного права как отрасли права.

В узком смысле конституционное  законодательство сводится к совокупности собственно законов, предметом регулирования которых являются общественные отношения конституционного характера. В связи с этим показательна точка зрения Ю. А. Тихомирова, интегрирующего в отрасль конституционного законодательства федеральную Конституцию, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные законы и конституционные законы ряда республик в составе РФ, текущие федеральные законы, законы субъектов РФ, федеральные законы о ратификации международных договоров, а также законы о внесении поправок в Конституцию РФ.[4]

Представляется, что  широкая трактовка конституционного законодательства, во-первых, не отражает сущность и особенности собственно закона; во-вторых, нивелирует различия между законом и подзаконным нормативным актом; в-третьих, оставляет открытым вопрос о соотношении понятий «законодательство» и «система нормативных правовых актов», насыщая первое неадекватным по объему содержанием. Число законов в последние годы заметно увеличилось, усилилась их роль как нормативных актов высшей юридической силы, что обусловливает необходимость понимания конституционного законодательства в узком смысле слова.

Существует еще  более узкое понимание конституционного законодательства. Оно представлено идеями ученых, которые рассматривают конституционное законодательство как упорядоченную группу законов конституционно-правового характера, обладающих наиболее высоким «рангом» по отношению ко всем остальным законам. Однако среди представителей этого подхода отсутствует единство мнений.

Так, М. С. Саликов ограничивает конституционное  законодательство федеральной Конституцией и конституциями субъектов РФ.[5] Л. И. Ибрагимова в исследуемое понятие включает лишь Конституцию РФ, законы РФ о поправках к ней, конституции и уставы субъектов РФ и законы о поправках в конституции и уставы субъектов РФ.[6] Ряд ученых[7] к числу источников конституционного законодательства относят декларации, ссылаясь на ихбольшое значение для развития государства и общества. В частности, Е. В. Колесников пишет о том, что Декларация о государственном суверенитете 1990 г. и Декларация о правах и свободах граждан 1991 г. «в условиях становления новой российской государственности выполнили роль конституционного закона».[8] Существует точка зрения, согласно которой конституционное законодательство включает в себя из текущих федеральных законов только именные, т. е. предусмотренные Конституцией РФ.[9] Думается, что последние по своей юридической природе ничем не отличаются от федеральных законов, издание которых Конституцией РФ не предусмотрено, в связи с чем отсутствуют основания ограничивать конституционное законодательство только именными федеральными законами. Кроме того, несомненными источниками конституционного законодательства являются федеральные законы, издание которых прямо в Конституции РФ не предусмотрено (например, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Отнесение к источникам конституционного законодательства лишь некоторых видов законов представляется недостаточно обоснованным, поскольку оставляет «за бортом» текущие федеральные законы и законы субъектов РФ, содержащие нормы конституционного права. Вместе с тем именно на текущих законах лежит «основная нагрузка» в регулировании общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, что предопределяет их понимание как одного из источников конституционного законодательства. Понимание конституционного законодательства как совокупности законов различной юридической силы аналогично легальному пониманию иных отраслей законодательства. Так, гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (п. 2 ст. 3 ГК РФ).

Действующее конституционное законодательство обладает особой правовой природой, которая раскрывается в его признаках. К числу таковых, на наш взгляд, относятся: 1) ведущее отраслевое положение в системе российского законодательства; 2) собственная сфера регулирования; 3) тесное сочетание с иными отраслями законодательства (регулирование смежных сфер); 4) двухуровневое построение, выражающееся в сосуществовании федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ; 5) системность; 6) специфика норм; 7) своеобразный перечень источников.

Первое. Подобно конституционному праву, выступающему ведущей отраслью российского права, конституционное законодательство является «центральным звеном» отечественного законодательства как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов. Конституционно-правовой «срез» способствует формированию российского законодательства, поскольку нормы конституционного законодательства зарекомендовали себя «нормативными ориентирами, правообразующими импульсами и критериями законности правовых актов».

 Фундаментальному  положению конституционного законодательства способствует верховенство Конституции РФ —главного «учредителя» и источника текущего законодательства. Верховенство конституционного законодательства в системе законодательства РФ предопределяет его верховенство во всей системе правовых актов.