Тенденции развития регионов и городов

На стадии индустриального развития в городе или регионе действуют закономерности, определяемые ролью ведущих отраслей, «локомотивов индустрии», которые создают так называемый мультипликативный эффект и определяют весь ход развития города или региона в целом. Ведущая отрасль создает дополнительные рабочие места, вся остальная инфраструктура города как бы обслуживает основное производство. В этих условиях нередко формируются города с моно отраслевой структурой, когда одно или несколько предприятий одной отрасли определяют состояние экономики и социальной сферы всего города.

На постиндустриальной стадии развития города или региона главным фактором, определяющем его благосостояние, становится уровень развития городской инфраструктуры. Насколько развиты дороги, связь, жилищный сектор, сфера услуг и индустрия развлечений, насколько доступны офисные помещения, насколько низок уровень преступности и обеспечен город квалифицированными кадрами - все это определяет потенциал развития постиндустриального города. Насколько вся инфраструктура города способна принять новые виды бизнеса и новых людей, насколько быстро и эффективно может вся городская инфраструктура приспособиться к новым условиям - все это определяет потенциал постиндустриального развития.

 

3. Концептуальный  подход федеральной власти к  разработке стратегий социально-экономического  развития субъектов Российской  Федерации

 

Государственная стратегия регионального развития – это верхний уровень региональной политики государства.

Во всех аспектах и сферах социально-экономического развития необходимо достаточно четкое разведение целей региональной политики по их значимости, по субъектам тех механизмов, которые в состоянии эти цели реализовать. По сути дела, при условии становления в России реального федерализма и местного самоуправления, превращения региональных и местных органов власти в субъектах собственности, расширения их внешних функций и компетенции, предметов ведения и полномочий на своей территории, региональная политика, если брать страну в целом, становится совокупностью многих политик, исходящих от многих субъектов.

Таким образом, региональная политика государства – это система целей, задач и механизмов регулирования регионального развития страны, направленного на обеспечение основных прав граждан и выполнение функциональной сущности государства.

Начиная с середины 2005 года, когда на заседании Правительства РФ 30 июня 2005 года была рассмотрена «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», органы государственной власти субъектов Российской Федерации под методическим руководством и при координации со стороны Министерства регионального развития Российской Федерации проводят активную работу по разработке региональных стратегий.

Следует отметить, что в рамках разработанной Стратегии планируется создание системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей.

 

Задачи мониторинга:

 

• оценка уровня социально-экономического развития регионов, муниципальных образований, в зависимости от их функции в пространственной организации страны. Введение системы статистики для городских округов и городских поселений. Новая система показателей должна позволять проводить оценку инфраструктурных возможностей для реализации крупных инвестиционных проектов в регионах и муниципальных образованиях, выявление формальных и неформальных барьеров для ведения бизнеса (в том числе формирования конкурентоспособных экономических кластеров) и осуществления инвестиционных проектов, объективную оценку необходимости федеральной поддержки региона или муниципального образования;

• оценка деятельности региональных органов власти по проведению социально-экономических, бюджетной и административной реформ, сбор информации и анализ состояния нормативно-правовой базы на региональном и местном уровнях;

• оценка состояния трудового, демографического и миграционного балансов территорий, развития этно-конфессионального сотрудничества в них.

 

Система федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей позволит оперативно получать достоверную информацию, характеризующую выполнение графика реализации Стратегии и оценивающую ее эффективность.

Для реализации Стратегии на первом этапе предусматривается формирование соответствующего плана мероприятий и принятие его на уровне Правительства Российской Федерации.

Контроль за реализацией Стратегии осуществляется Правительством Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации на основании Сетевого плана-графика решения задач и Плана мероприятий.

Основным инструментом реализации Стратегии являются федеральные и ведомственные целевые программы.

Министерство регионального развития Российской Федерации с участием Министерства финансов Российской Федерации, заинтересованных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации организует экспертные проверки хода реализации программ и отдельных мероприятий Стратегии. При этом обращается внимание на достижение конечных результатов, выполнение сроков реализации мероприятий, целевое и эффективное использование выделенных средств, привлечение средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования. По результатам проверок подготавливаются предложения для внесения в Правительство Российской Федерации о целесообразности продолжения работ и финансирования программ или их прекращения, применения санкций к участникам реализации программ.

Финансирование реализации Стратегии должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, средств муниципальных образований, внебюджетных источников. Для реализации отдельных мероприятий возможно использование займа Мирового банка. В целом, необходимо отметить, что региональная политика – это не столько новые расходы, сколько повышение эффективности существующих за счет институциональных решений. За счет комбинации инструментов региональной политики необходимо дать региону минимум, но достаточный для развития.

Основными направлениями расходования финансовых средств предполагаются: исследования и разработки, создание правовой и организационно-финансовой основы для обеспечения высоких темпов экономического роста российских регионов, инвестиционные проекты инфраструктурной направленности, в т. ч. проекты стимулирующие создание рынка доступного жилья, обеспечение необходимого уровня мобильности населения и миграции.

В разбивке по этапам реализации предусматриваются следующие основные параметры финансирования:

 

1. проектно-исследовательский  этап (2005 – 2006 гг.), на котором необходимо  провести исследование инфраструктурных  ограничений социально-экономического  развития регионов Российской  Федерации, сформировать организационные  предпосылки для реализации Стратегии, а также организовать процесс  согласования приоритетов между  субъектами регионального развития, сформировать пакет инфраструктурных  проектов и разработать Генеральную  схему пространственного развития  Российской Федерации, должен быть  профинансирован в основном за  счет объемов, заложенных в действующих  ФЦП регионального паритета (для  справки - их текущий объем составляет  около 30 млрд. рублей в год) с учетом  их корректировки, а также дополнительного  финансирования в объеме до 1,7 млрд. рублей в год.

 

2. на этапе  пилотных проектов и программ (2007 – 2010 гг.), планируется, что действующие  ФЦП регионального паритета прекратят  свое существование или будут  трансформированы в ФЦП регионального  развития. При этом доля внебюджетных  источников в общем объеме  финансирования должна вырасти  до 70%. Предполагаемый объем федерального  финансирования на втором этапе  вырастет до 40 млрд. рублей в год.

 

3. этап системных  преобразований (2011 – 2020 гг.), направленный  на реализацию принятых федеральных  и ведомственных целевых программ  регионального развития и Генеральной  схемы пространственного развития  Российской Федерации, предполагает  ежегодное финансирование из  федерального бюджета в объеме  до 80 млрд. рублей и увеличение  доли внебюджетных источников  в общем объеме финансирования  до 90%.

В итоге за счет аккумуляции внебюджетных источников к 2020 году общий объем средств, направляемых на развитие регионов должен составлять не менее 1 трлн. рублей в год без существенного роста нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом определение объектов финансирования на базе согласованных с различными субъектами регионального развития стратегических приоритетов должно повысить эффективность государственных инвестиций в инфраструктурные проекты минимум на 7% за счет концентрации ресурсов и сокращения непроизводительных затрат. Кроме того, в случае создания для реализации Стратегии Федерального агентства регионального развития и территориального планирования может быть обеспечен дополнительный экономический эффект за счет повышения уровня управления проектами и получения необходимой доходности от их реализации.

Следует учитывать, что источником финансирования инфраструктурных проектов, обеспечивающих достижение стратегических приоритетов регионального развития, могут быть Федеральные целевые программы развития инфраструктур.

 

Концепция является теоретическим документом, представляющим достаточно подробную и обстоятельную модель регионального развития в видении центра (профильного министерства) с позиции управления региональным развитием. Это подход имеет принципиальные ограничения, которые состоят в следующем:

 

1.Стратегия  регионального развития в условиях  федеративного государства и  формирующегося гражданского общества  не сводится к стратегии управления  региональным развитием со стороны  федерального центра. Очевидно, что  государство должно иметь свою  стратегию, в первую очередь в  плане пространственного и отраслевого  развития. Сложившаяся мировая практика  признает за государством региональную  политику, направленную на поддержание, прежде всего, депрессивных и  проблемных регионов, при этом  стратегия развития благополучных  регионов является прерогативой  самих регионов. Одновременно должна  формироваться стратегия более  общего плана, как бы поверх  аппаратной, которую условно назовем  «общественно-государственной». Она  должна иметь целостный характер, реально учитывать множество  позиций участников регионального  развития и быть принята не  только на аппаратном уровне, но и элитой региона и страны. Очевидно, такая стратегия подразумевает  иную технологию формирования  и сопровождения.

 

2. В условиях  недостатка финансовых, кадровых  и других ресурсов у государства  сам подход к регионам только  с позиции руководства и управления  не может быть достаточно эффективным. При сохранении за государством  административной функции более  эффективной является позиция  организации регионального развития, но уже со стороны более  сложного «общественно-государственного»  позиционера, правда, предполагающая  качественно более высокий уровень  соорганизации органов госвласти  и всех активных центров власти  в обществе.

 

3. Не затрагивается  серьезным образом тема оптимизации  налогообложения, которое в нынешнем  его виде не стимулирует, а  тормозит развитие регионов. Растабуирование  этой темы для независимой  экспертизы и прозрачность данных  и макроэкономических моделей  могли бы стать серьезным стимулом  к более эффективному стратегированию.

 

4. Идейным стержнем стратегии является концепция пространственного развития. Центрирование авторов концепции на направлении пространственного развития является необходимым, но не достаточным для выработки целостной региональной политики. При всей важности пространственного подхода региональная политика должна быть сбалансированной и не будет полноценной без столь же тщательной проработки других позиций, связанных с управлением развития таким сложным объектом как регион (отраслевого, геополитического, общественно-политического, социально-психологического, культурно-исторического и т. д.) и восстановления целостной картины через восстановление их взаимосвязи. Очевидно, что целостное стратегирование не может быть проведено в рамках отраслевых министерств, из чего следует необходимость перевода этой задачи на другой - общественно-государственный, и что не менее важно, прозрачный сетевой уровень. Кроме того, пространственное развитие как инструмент системно-структурного преобразования территорий с позиции федерального центра фактически изначально предполагает приоритет в реализации концепций, политики, программ и проектов федеральной власти при подчиненной роли регионов. Это вполне естественно, т. к. речь идет о реализации общегосударственных интересов пространственного развития страны, при одном условии: высоком уровне проработки и согласования управленческих решений. Но весь опыт реформ, реализуемых федеральной властью, говорит о недостаточной проработке и эффективности принимаемых решений. Поэтому, учитывая большую ресурсоемкость последствий управленческих решений в сфере пространственного планирования, а также их непосредственное влияние на положение и судьбы больших масс людей, населяющих целые поселения, города и регионы, они должны быть особо тщательно проработаны с прогнозированием последствий. В качестве главного принципа федеральной региональной политики был объявлен принцип поляризованного развития. При теоретической обоснованности этого принципа в рамках концепции пространственного развития, его непосредственное применение за границами данной концепции к регионам привело, как известно, к резкой критике стратегии со стороны представителей регионов и экспертов.