Муниципальные финансы, оценка правовой базы их функционирования

 

 

Министерство образования  и науки Российской Федерации

Федеральное государственное  бюджетное образовательное

учреждение высшего профессионального  образования

«Государственный университет  управления»

Институт Государственного Управления и Права

 

 

 

 

ДОКЛАД

на тему: «Муниципальные финансы, оценка правовой базы их функционирования».

 

 

 

 

 

Исполнил:

Студент группы УГХ 3-1 Миляева Ю. С.

Проверил:

К.э.н., доцент Гулькова Е.Л.

 

 

 

 

 

 

 

Москва-2013

Введение.

Развитие муниципальных  финансов, их реформирование является важнейшим звеном в решении проблем  межбюджетных отношений, определяющая роль которых очевидна в укреплении основ местного самоуправления.

Местное самоуправление самый  близкий и самый доступный  уровень власти. Именно на местном  уровне власти рождается сильное  и устойчивое гражданское общество.

Поэтому так важно наряду с созданием организационно-правовых условий обеспечения возможностей функционирования органов местной власти проводить работу по формированию и укреплению финансовой основы местного самоуправления.

Укрепление финансовых основ  местных бюджетов создаст предпосылки  к повышению роли местного самоуправления как публичной власти, способной  нести всю полноту ответственности  за обеспечение нужд и потребностей населения, проживающего на территории муниципального образования, позволит рассматривать местное самоуправление как реальный инструмент для решения  вопросов местного значения. Работа финансовых органов непосредственно влияет на развитие экономики муниципалитета, во многом предопределяя эффективность  работы органов власти.

Муниципальные финансы являются первичным звеном в системе государственных  финансов, что обуславливает их высокую  зависимость от бюджетного регулирования  на региональном и федеральном уровне. В связи с чем, реформа муниципальных  финансов как инструмент повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления связана с вопросами развития государственных финансов в целом, реформирование которых занимает центральное место в экономической программе Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

 

Муниципальные финансы, оценка правовой базы их функционирования.

Для выполнения своих задач  муниципальные образования должны обладать необходимыми материальными  и финансовыми ресурсами, иметь  право самостоятельного управления и распоряжения ими. Согласно Федеральному закону 2003 года, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся  в муниципальной собственности  имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права  муниципальных образований.

В настоящем докладе излагаются правовые основы финансово-экономического обеспечения местного самоуправления. Финансовая автономия является существенным элементом местного самоуправления. Это подчеркнуто и в ст. 9 Европейской хартии, где записано, что органы местного самоуправления имеют право "на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций". При этом финансовые средства "должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям".

Состав муниципального имущества  определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 года N 131-ФЗ, в состав муниципального имущества  входит:

- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;

- имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Федеральный закон 2003 года конкретизирует состав муниципального имущества, которое  может находиться в собственности  поселений, муниципальных районов  и городских округов. По Закону в  муниципальной собственности должно находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.

Муниципальное имущество, в  зависимости от его назначения, может  быть разделено на две основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйственную  деятельность, производить товары и  оказывать услуги, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных  функций местного самоуправления.

Имущество первой группы закрепляется за муниципальными предприятиями и  учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно позволяет хозяйствующим  субъектам функционировать, а в  ряде случаев - извлекать прибыль  и платить в бюджет налоги и  сборы. Имущество второй группы, не закрепленное за муниципальными предприятиями  и учреждениями, составляет (вместе с финансовыми средствами) казну  соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования  самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются  и управляют муниципальным имуществом. В соответствии с Законом они  вправе передавать муниципальное имущество  во временное или постоянное пользование  физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в  соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или  представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности  поступают в полном объеме в местный  бюджет.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные  предприятия и учреждения, участвовать  в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления  полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок  деятельности муниципальных предприятий  и учреждений, утверждают их уставы.

Муниципальная собственность  признается и защищается государством, наравне с государственной, частной  и иными формами собственности.

 

Нормативно-правовые аспекты регулирования муниципальных финансов.

Понятие “муниципальная служба”  сравнительно новое для нашего законодательства.

До перехода к организации  местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы  осуществления власти народа понятие  “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие (местных  органов государственной власти местных Советов и исполнительных комитетов) – являлись государственными служащими. Закон РСФСР “О местном  самоуправлении в РСФСР” от 6 июля 1991г  также не использовал понятие  “муниципальной службы”. “Служба  в органах местного самоуправления подчеркивает О.Е.Кутафин, - трактовалась первоначально как часть государственной службы.”1Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.2005) // СЗ РФ от 07.09.1998, № 36, ст. 4466. () Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как разнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993г установила, что органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный  закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” (от 31 июля 1995г) разграничил государственную службу и муниципальную службу, определив государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст.2).

Таким образом, муниципальная  служба не входит в систему государственной  службы, не является её структурной  частью и требует своего правового  регулирования. Муниципальная служба – это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права.

Профессиональная деятельность – служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой. В Федеральном законе “Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации” от 8 января 1998г №8-ФЗ статья 2 гласит, что муниципальная служба – это “профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной”. Областное законодательство (например, областной закон “О муниципальной службе в Свердловской области” от 3 апреля 1996г №17-03) под муниципальной службой понимают профессиональную деятельность лиц, занимающих штатные должности и обеспечивающих реализацию полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления1Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.2008 № 146-ФЗ (ред. от 02.11.2004) // СЗ РФ от 03.08.1998, № 31, ст. 3824, СЗ РФ от 08.11.2004, № 45, ст. 4377. ().

Одно из первых упоминаний о муниципальных служащих в федеральном  законодательстве встречается в  Федеральном Законе от 6 декабря 1994г  “Об основных гарантиях избирательных  прав граждан Российской Федерации”, ныне утратившим силу в связи с  принятием 19 сентября 1997г нового Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  Российской Федерации”. В Федеральном законе от 6 декабря 1994г (ст.22) закреплялись гарантии деятельности кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе.

“Вместе с тем, - подчеркивает К.Ф.Шеремет, - муниципальная служба должна быть предметом конституционного регулирования”. Во-первых, право равного доступа граждан к муниципальной службе, как и право на участие в местном самоуправлении (одним из проявлений, гарантий которого является право равного доступа граждан к муниципальной службе), представляет собой один из важнейших элементов правового статуса гражданина. “Право гражданина на участие в местном самоуправлении вытекает из ряда конституционных положений”.2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 18.04.2005) // СЗ РФ от 06.10.2003, № 40, ст. 3822, СЗ РФ от 25.04.2005, № 17, ст. 1480. ()Этот вывод справедлив и в отношении права равного доступа граждан к муниципальной службе. Статья 130 Конституции признает за гражданами права осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления предполагает возможность граждан в качестве муниципальных служащих заниматься профессиональной деятельностью на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Граждане Российской Федерации  имеют равные права на осуществление  местного самоуправления, что вытекает из их конституционного статуса: государство  гарантирует равенство прав и  свобод человека и гражданина (ст.18 Конституции).

Муниципальная служба как  предмет регулирования представляет интерес для Конституции с  точки зрения разграничения полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и её субъектами. Конституция  РФ к предметам совместного ведения  Федерации и её субъектов относит установление общих принципов организации местного самоуправления, не упоминая при этом муниципальную службу. Однако, будучи необходимым элементом организационной структуры местного самоуправления, муниципальная служба, как и общие принципы организации местного самоуправления, относится к совместному ведению РФ и её субъектов. Можно заключить, что на федеральном уровне должны закрепляться лишь общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, её основы.

Проблема правового регулирования  муниципальной службы на федеральном  уровне выдвигает две основные задачи. Необходимо определить, во-первых, какие  вопросы муниципальной службы должны быть законодательно решены на федеральном  уровне и, во-вторых, в каком объеме это должно быть сделано. Иначе говоря, речь идет о пределах правового регулирования  муниципальной службы на уровне Российской Федерации, о разграничении полномочий в этой сфере между тремя уровнями власти: федеральным, субъекта Федерации  и муниципальным. Свидетельством того, насколько актуальна эта проблема, является тот факт, что Президент РФ в своё время отклонил Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, поскольку, как констатировалось в обращении Президента по этому поводу к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания от 23 марта 1996г, ряд положений Закона является вторжением федеральных органов государственной власти в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как законодательство о муниципальной службе относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон “Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” (ст.4) относит к ведению  Российской Федерации “регулирование основ муниципальной службы”1Федеральный  закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.2001 № 126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) // СЗ РФ от 29.09.2000, № 39, ст. 4464, СЗ РФ от 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 9.

(), что предполагает установление  на федеральном уровне положений,  определяющих, что следует понимать  под муниципальной службой, каковы  её задачи и основные принципы  организации, какие служащие органов  местного самоуправления должны  быть отнесены к категории  муниципальных служащих и каковы  основы их правового статуса.  Все эти положения в настоящее  время закреплены в Федеральном  Законе “Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации”.