Развитие финансового контроля в Российской Федерации

Проведенные в  последние годы рыночные преобразования не только существенно изменили облик  российской экономики, но и обусловили необходимость радикального реформирования многих государственных структур, призванных перестроить свою деятельность с  ориентиром на достижение реальных результатов. Одной из таких структур являются органы государственного финансового  контроля, из-за недостаточно эффективной  работы которых экономика страны и ее государственный сектор несут сегодня значительные потери. Слабость государственного финансового контроля, вызванная отсутствием законодательно регламентированной системы его осуществления и правовой неопределенностью содержания работы его органов, приводит к нецелевому использованию государственных средств, а иногда ведет к их прямому расхищению и утрате.  
 
Приходится констатировать, что в настоящее время экономика страны далеко не полностью находится в поле зрения «государева ока», что государственный финансовый контроль проводится эпизодично, нередко бессистемно, а потому – неэффективно. Это обусловлено отсутствием не только правовой регламентации сроков и порядка его осуществления, но и отсутствием координации и взаимной увязки в деятельности контролирующих органов.  

Развитие  финансового контроля в Российской Федерации

 
 
Осуществляемый ныне государственный  финансовый контроль не носит превентивного  профилактического характера. Связано  это с тем, что он выступает, как  правило, регистратором нарушений, а не инструментом их предупреждения. Государственные контролеры, фиксируя нарушения и недочеты в организации  движения денежных средств, мало уделяют  внимания тем правовым прорехам в  российском законодательстве, которые  порождают эти злоупотребления  и нарушения. Более того, мало уделяется  внимания тому, чтобы нанесенный экономике  страны ущерб был бы возмещен полностью  и в кратчайшие сроки.  
 
Недостатки в содержании и нацеленности государственного финансового контроля во многом связаны с несовершенством его организационного построения. Наличие множества контролирующих структур различной ведомственной подчиненности с одинаковыми или похожими функциями затрудняет и осложняет их работу. Между органами, осуществляющими государственный финансовый контроль, нет должной координации; они не увязаны в единую, стройную систему, все составные части которой работают в едином ритме, преследуют единые цели – обеспечение полноты и своевременности формирования ресурсов в распоряжении государства, сохранности и эффективного использования государственной собственности, законности, высокой результативности и целевого расходования всех государственных средств. Именно поэтому сегодня назрела необходимость радикальных изменений не только в содержании государственного финансового контроля, но и в его организации, правовом обеспечении, ином, чем прежде, взаимодействии контролирующих органов.  
 
Понимание необходимости существенных изменений в сфере государственного финансового контроля отнюдь не означает единства во взглядах разных авторов на содержание и последовательность проведения предстоящих преобразований. Эти разногласия в подходах привели к тому, что до сих пор в стране не только не принят закон о государственном финансовом контроле, но и не создана соответствующая ему согласованная концепция, отражающая принципиальные позиции государства в части построения и функционирования в России системы государственного финансового контроля. Принятие такой концепции, а на ее основе – и закона было бы значительным шагом вперед на пути создания действенной системы контроля.  
 
Соглашаясь с тем, что одним из принципиально важных вопросов разрабатываемой концепции, а затем – и закона о государственном финансовом контроле, является вопрос о создании в России системы ГФК, следует одновременно подчеркнуть, что само понятие «система государственного финансового контроля» довольно часто трактуется лицами, использующими его, очень по-разному. Подобному разночтению способствует то, что названное понятие может рассматриваться в разных аспектах, и в зависимости от этого его составляющими могут выступать: элементы контрольно-финансовой деятельности (субъекты и объекты контроля, принципы контроля и т.д.), совокупность которых позволяет судить о технике и технологии финансового контроля; взаимосвязанное единство видов, форм и методов финансового контроля; субординированная по уровням финансового управления система органов финансового контроля; и т.д. Положение усугубляется тем, что в современной России, продекларировавшей самостоятельность каждого уровня государственной власти в пределах предоставленных ему полномочий, ликвидирована вертикальная подчиненность органов власти и их финансовых подразделений, имевшая место в советское время. Поэтому сегодня, говоря о необходимости создания российской системы государственного финансового контроля, следует акцентировать внимание на том, что она должна быть выстроена заново с использованием таких методологических, организационных и правовых основ, которых не существовало в условиях унитарного советского государства с его административно-командными методами управления. При этом следует помнить, учитывая в том числе и зарубежный опыт, что развитие децентрализованной рыночной экономики может быть обеспечено лишь при условии строгого и последовательного контроля, особенно в бюджетной сфере.  
 
Важнейший вопрос, который должен быть решен в концептуальном аспекте – это вопрос о сфере распространения государственного финансового контроля. Период либеральных преобразований 90-х гг. ХХ века сопровождался в России значительным ослаблением государственного финансового контроля, существенным сокращением сферы его распространения. Связано это было с тем, что государственный финансовый контроль на первом этапе рыночных преобразований в России рассматривался как антипод либеральной модели рыночной экономики. Однако более внимательное изучение зарубежного опыта осуществления государственного финансового контроля и просчеты, ярко проявившие себя в российской практике последних лет, показали, что подобный взгляд на государственный финансовый контроль не только не оправдан с теоретических позиций, но и наносит колоссальный вред российской экономике, терпящей многомиллиардные убытки от неоправданного сокращения сферы государственного контроля, разобщенности направлений его осуществления, неэффективности применяемых методов и несовершенство правовой базы.  
 
Огромная роль в процессе исполнения бюджетов отводится исполнительным органам власти и их финансовым структурам, которые обязаны скрупулезно проверять правильность и целевой характер использования предприятиями и организациями, в том числе негосударственного сектора экономики, выделенных им бюджетных ассигнований. При этом ведущую роль в осуществлении бюджетного контроля играют Минфин России и министерства финансов в субъектах Российской Федерации; они тщательно контролируют составление и исполнение бюджетов, проверяют обоснованность проектов смет и расчетов, составляемых к проектам бюджетов, целесообразность выделения бюджетных средств в запланированных суммах, законность их расходования, состояния сметно-штатной дисциплины.  
 
Неотъемлемой составной частью государственного финансового контроля в России должен стать контроль, осуществляемый в корпоративном секторе экономики. Его специфика заключается в том, что он нацелен на проверку сохранности государственной собственности, ее преумножение и эффективное использование. Сегодня ни в коем случае нельзя допустить продолжение тех процессов середины 90-х годов XX в., которые были направлены не на цивилизованное разгосударствление государственной собственности, а на ее разбазаривание, увод наиболее привлекательных государственных активов в оффшорные зоны, существенное уменьшение доли государственной собственности путем несанкционированных эмиссий и т.п.  
 
Систематически проводимый, всеобъемлющий и всесторонний государственный финансовый контроль со стороны специализированных контрольных органов должен способствовать рентабельной работе государственных предприятий, ставить непреодолимый барьер на пути незаконного банкротства государственных структур, вести осознанную и целенаправленную борьбу с дополнительной не санкционированной ФКЦБ эмиссией. В борьбе за сохранность и эффективность использования государственной собственности должна быть существенно повышена роль контрольно-ревизионного подразделения Министерства финансов Российской Федерации и соответствующих структурных подразделений финансовых органов в субъектах РФ, которые обязаны полностью охватить контрольными мероприятиями все объекты государственной собственности.  
 
Органичной составной частью государственного финансового контроля должна стать финансовая разведка тех процессов, которые связаны с существованием в России «теневой» экономики. Государственный контроль за финансовыми операциями включает в себя сбор информации, мониторинг и анализ содержания самих операций с целью выявления аномальных изменений в финансовых потоках (как по внутренним, так и международным трансакциям) в территориальном разрезе, а также между финансовыми посредниками по видам операций. При этом в нормативных актах, направленных на противодействие «отмыванию» преступных доходов, подчеркивается, что сбор информации для мониторинга на первом этапе финансовой разведки не предполагает раскрытия клиента, т.е. обеспечивается сохранение банковской и коммерческой тайны. Если же в дальнейшем обнаруживаются аномальные изменения в финансовых потоках, то тут уже оперативно проводится более глубокое изучение всей имеющейся информации. Таким путем могут выявляться противоправные действия, в том числе и связанные с «отмыванием» доходов, полученных преступным путем. В том случае, если в ходе анализа будут обнаружены признаки преступления, то вся информация должна направляться в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией. 
 
В Российской Федерации в ходе экономических реформ и перехода на рыночную экономику была в основном сформирована принципиально новая финансовая система, отличная от прежней планово-централизованной организации финансов СССР. Этот процесс формирования новой финансовой системы в России еще не закончен. Проблема эффективности ее функционирования, воздействия на реальную экономику остается одной из самых актуальных в части обеспечения стабильности и экономического роста. В решении этих проблем важное значение имеют совершенствование структуры и деятельности институтов государственных финансов, в том числе организация действенного государственного финансового контроля.  
 
Проблема управления финансами, финансовый менеджмент, в рыночной экономике на различных уровнях, начиная от предприятия, их объединений и ассоциаций, в холдингах и, конечно, на всех уровнях государственной власти приобретает особое, а в экономическом отношении центральное значение. Это обусловлено тем, что в рыночном хозяйстве стоимостные, денежно-финансовые пропорции определяют формирование материально-вещественных пропорций, пропорций реальной экономики. Они диктуют развитие технократических структур и поведение предпринимателей. Формирование бюджетов государственной и муниципальной власти определяет их возможности в решении социально-экономических проблем, встающих перед страной или регионом. В практической жизни эта зависимость всегда проявляется в простом требовании – прежде чем решать какую-либо реальную задачу (развитие отрасли, помощи регионам и т. д.) надо найти денежные, финансовые средства. Чтобы реализовать эту задачу, необходимо довести денежные, финансовые средства до конечного исполнителя. На каждой из этих стадий должен быть обеспечен государственный финансовый контроль.  
 

Целями консолидированной системы  государственного финансового контроля должны быть:  
 
содействие повышению эффективности финансовой системы России в целом и ее каждого звена, ее воздействия на рост эффективности реальной экономики и решение социальных задач;  
 
принятие самых действенных мер для выявления фактов коррупции, экономических и финансовых нарушений действующего законодательства, привлечению виновников к ответственности в соответствии с законом;  
 
проведение аналитической работы по эффективности использования финансовых ресурсов и выработка прогнозов, соответствующих предложений для законодательной и исполнительной властей.

Государственный финансовый контроль должен выполнять функции общегосударственного финансового контроля, который осуществляется уполномоченными государственными органами и в пределах их компетенции  в любой сфере экономики и  управления, а также ведомственный  финансовый контроль, проводимый министерствами и ведомствами в отношении  подведомственных им предприятий и  организаций. Исходя из этого, считаем, что функции консолидированной системы государственного финансового контроля должны заключаться в следующем:  
 
проведение предварительного, текущего и последующего государственного контроля образования и использования финансовых средств посредством ревизий, проверок и других форм финансового контроля;  
 
организация государственной и муниципальной финансовой контрольной работы на различных уровнях и в различных звеньях финансовой системы;  
первостепенное внимание придается бюджетному контролю;  
 
координация контрольной финансовой работы различных министерств и ведомств;  
 
изучение и анализ работы всей системы органов государственного финансового контроля, их воздействие на повышение эффективности социально-экономического развития страны и отдельных регионов;  
 
в случаях необходимости выступление с законодательной инициативой;  
 
привлечение к ответственности нарушителей финансового законодательства и финансовой дисциплины, а в случае достаточности оснований передачи дела в следственные органы.

 
 
Решая проблему организации единой системы государственного финансового  контроля, необходимо четко видеть, что при этом могут быть существенные негативные последствия, которые могут  перекрыть эффекты от усиления государственного финансового контроля. Поэтому организация  единой государственной системы  финансового контроля должна также  решать и такие важнейшие проблемы развития рыночной экономики, как создание благоприятных условий для активизации  предпринимательской деятельности и стимулирование инвестиций. 
 
Дело в том, что мероприятия по усилению государственного финансового контроля не должны помешать активизации предпринимательства и инвестиционной деятельности. Наоборот, они должны осуществляться в направлении усиление гарантии той и другой деятельности.  
 
Наиболее четко государственный контроль должен быть поставлен за формированием доходов и исполнением расходов государственного бюджета – федерального и субъектов Федерации, а также доходов и расходов муниципальных бюджетов. Бюджет взаимодействует с хозяйством – предприятиями, корпорациями. Налоговая база, от которой зависят налоговые поступления в бюджет, его доходы, формируется в реальной экономике созидания материальных и нематериальных благ. Поэтому общегосударственный финансовый контроль не может ограничиться только непосредственно бюджетом. Он в определенных рамках должен охватывать все хозяйство, разные его сферы. 
 
В системе мер, обеспечивающих выход из нынешней непростой экономической ситуации, в которой оказалась наша страна в результате реформ, существенное место принадлежит, с нашей точки зрения, совершенствованию государственного финансового контроля, повышению его действенности.  
 
При этом выработка мер по решению данной проблемы должна, на наш взгляд, осуществляться в единстве (в комплексе) с системой мер по совершенствованию механизма реализации задач финансовой и денежно-кредитной политики государства.  
 
На нынешнем этапе государственный контроль не может быть действенным, поскольку механизм реализации финансовой и денежно-кредитной политики не обеспечивает достижение провозглашаемых ею целей и задач.  
 
Известно, что целью финансовой и денежно-кредитной политики является обеспечение экономического роста, повышение доходов государства и эффективности их использования. В то же время из-за несовершенства механизма осуществления финансовой и денежно-кредитной политики на практике появляются, как справедливо отмечено в основном докладе, «черные дыры», связанные с неэффективным использованием финансовых ресурсов, и которые создают предпосылки для нарушений законодательства в финансовой сфере, коррупции и других злоупотреблений [1]. 
 
В денежно-кредитной политике механизм жесткого регулирования инфляции путем сдерживания денежной массы приводит к отрыву ее от реального сектора экономики.  
 
При внешнем благополучии с инфляцией и ценами происходит постоянный скрытый процесс деформации и разрушения денежно-кредитных отношений за счет использования субъектами хозяйствования бартера и различного рода денежных суррогатов в расчетах (векселей, казначейских налоговых освобождений, расписок, товарных документов и т.п.). При этом бартер и денежные суррогаты являются не только средствами осуществления расчетов, замены реальных денег, но и средством ухода от налогов и воздействия на цены.  
 
По меркам развитых стран для обеспечения нормального процесса обращения объем денежной массы по отношению к ВВП в нашей стране должны быть в 4-5 раз выше, чем он составляет сейчас (примерно 15-16%), а потому неслучайно, что бартер и расчеты с использованием различного рода денежных суррогатов, хотя и несколько сократились в последефолтовский период, однако составляют более трети объемов реализации. По имеющимся оценкам потери бюджета от этого достигают, как минимум, 30-35% его доходной части [2]. 
 
Для устранения этой «черной дыры» меры по повышению действенности финансового контроля должны учитывать проведение такой эмиссионной и кредитной политики, которая бы обеспечивала вытеснение денежных суррогатов из денежного оборота, укрепление курса рубля, создание благоприятных условий для кредитования реального сектора экономики.  
 
Несовершенство институциональных структур, а в ряде важных экономических сфер даже отсутствие их, как это имеет место в сфере обмена предметами потребления (торговле), где институт оптовой торговли полностью разрушен (вместо нескольких десятков оптовых фирм федерального и регионального уровня в настоящее время после приватизации действуют 300 тысяч различных посредников между производителями товаров и розничной торговлей) до крайности обострило противоречие между частными, корпоративными интересами и государственными. Отсутствие в сущности экономического правового механизма согласования указанных интересов при взаимоотношениях хозяйствующих субъектов привело к тому, что в теневом секторе совершается от 50% объема реализации (оборота). Мимо государственного бюджета проходят, по скромным подсчетам, налоги от торговой деятельности до 50 млрд. рублей. Кстати, такое положение характерно и для других экономических секторов.  
 
Для его выправления необходим, на наш взгляд, на федеральном и региональном уровнях комплексный план действий и контроль за его выполнением с подключением исполнительных и контрольных органов власти всех уровней, который бы включал меры первоочередного и перспективного характера по вопросам создания условий и государственной поддержки процессов совершенствования институциональных структур и инфрастуктуры взаимоотношений с товаропроизводителями и финансово-банковской системой, правового, методического, нормативного и информационного обеспечения.  
 
От «контрабандного» производства и оборота алкогольной продукции государство несет огромные потери, недополучает только по акцизам (по данным Минразвития России) до 40 млрд. рублей. Устранение этого «криминала» в значительной степени, если не в решающей, зависит от торговли. Упорядочение товародвижения алкогольной продукции и маркирования, соблюдение требований аккредитации оптовых организаций и осуществление других мер, предусмотренных несколькими постановлениями Правительства РФ, принятых в последние годы по вопросам государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, можно существенно выправить указанное ненормальное положение. Немалую роль в этом могут сыграть и органы государственного и финансового контроля.  
 
Проблемой, возникшей и действующей в результате рассогласованности в действиях органов государственного финансового контроля с механизмом валютного режима, является ежегодная утечка капитала за рубеж до 30 млрд. долл. США. Установление более строгого валютного режима после дефолта 1998 года, в том числе и обязательной продажи экспортерами товаров 75% валютной выручки, в известной мере способствовало укреплению денежного обращения и существенному росту валютного резерва ЦБ России.  
 
Однако появившиеся в последнее время предложения о либерализации (свободе) валютного режима, поддерживаемые и руководством Минфина России, выглядит, мягко говоря, нелогичными и противоречащими закономерностям рыночной экономики. Ведь свобода вывоза долларов, по сути, не лучше утечки капитала. 
 
Закономерности рыночной экономики, действующие в долгосрочной перспективе, требуют, как известно, ориентации курса национальной валюты на паритет покупательной способности к устойчивой зарубежной валюте (в настоящее время курс рубля занижен в 4-5 раз против паритета покупательной способности по отношению к доллару США). 
 
Повышение реального курса рубля — объективное требование развития экономики. При этом экспортеры ориентируются на повышение цен, у производителей появляются стимулы к обеспечению внутреннего спроса и прежде всего к его основной инвестиционной составляющей. 
 
И, конечно, для усиления денежных функций рубля и исходя из потребности страны в инвестициях и средствах для погашения внешнего долга, по нашему мнению необходимо не ослаблять систему обязательной продажи валютной выручки экспортерам, и довести ее постепенно до 100%. 
 
Единство в подходах при выработке системы мер по усилению государственного финансового контроля и системы мер по совершенствованию финансового и денежно-кредитного механизма в названных и других направлениях позволит повысит действенность контроля и ускорить решение задач по выводу экономики из нынешнего кризисного состояния.

Клеймёнов Ярослав Сергеевич 
Кандидат юридических наук

 
 
------------------ 
Литература 
 
[1] - Система государственного финансового контроля: организационно-управленческий аспект (и программа научного исследования). – М.: ИЭ РАН, 2001.  
[2] - Исследования Академии коммерчески наук / Сборник научных трудов и информации. Выпуск 1. – М.: Маркетинг, 2000.