Анализ и совершенствование системы аттестации государственных гражданских служащих

Кадровая служба (при необходимости с привлечением независимых экспертов) внимательно изучает представленные аттестационные материала (особенно при наличии значительных расхождений в оценке сотрудника) и готовит предложения аттестационной комиссии о признании сотрудника соответствующим (несоответствующим) занимаемой государственной должности, а также рекомендации по его дальнейшему использованию (направление на повышение квалификации, на профессиональную переподготовку, на повышение (понижение) в должности, перемещение на другую равнозначную должность, увольнение)

Далее постановлением Главы Администрации (распоряжением главы структурного подразделения Администрации) формируется аттестационная комиссия в соответствии с частями 9-13 ст.27 Закона Волгоградской области "О государственной гражданской службе Волгоградской области". Указанным актом определяются состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы.

В состав аттестационной комиссии включаются:

· представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие Волгоградской области (в том числе из подразделения по вопросам гражданской службы и (или) кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы),

· представитель уполномоченного органа по вопросам гражданской службы,

· представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые уполномоченным органом по вопросам гражданской службы по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии.

Разумеется, работа независимых экспертов оплачивается. Она осуществляется на основе договора, заключенного между представителем нанимателя и независимым экспертом. Ставка почасовой оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной комиссии, конкурсной комиссии, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Волгоградской области и урегулированию конфликта интересов, образуемых в органах государственной власти Волгоградской области и в иных государственных органах Волгоградской области в настоящее время установлена в размере 80 рублей. Финансирование расходов на оплату труда независимых экспертов См.: Постановление Главы Администрации Волгоградской обл. от 30.03.2006 N 366 "Об оплате труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной комиссии, конкурсной комиссии, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Волгоградской области и урегулированию конфликта интересов, образуемых в органах государственной власти Волгоградской области и в иных государственных органах Волгоградской области" // СПС «Консультант Плюс». осуществляется в пределах средств областного бюджета, предусмотренных на содержание органов государственной власти Волгоградской области и иных государственных органов Волгоградской области. Однако на основании вышеуказанного договора оплата труда независимых экспертов может быть увеличена.

Заметим, что указанное положение законодательства о наличии в составе аттестационной комиссии независимых экспертов подверглось наиболее существенным изменениям по сравнению с действовавшими ранее нормативными актами. Формулировки действовавшего ранее Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего были достаточно расплывчатыми, указывая лишь о возможности привлечения к работе аттестационных комиссий независимых экспертов.

Действующее в настоящее время законодательство об аттестации указывает онеобходимости включения в состав аттестационных комиссий независимых экспертов, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. Как показывала практика проведения аттестации еще до вступления в силу Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в аттестационные комиссии государственных и муниципальных органов независимые эксперты либо вообще не привлекались, либо их участие было крайне незначительным. В практике деятельности государственных и муниципальных органов нередки были случаи проведения аттестации "для своих", когда аттестационная комиссия, состоящая исключительно из служащих государственного или муниципального органа, принимает положительное решение по аттестации служащего, крайне мало интересуясь результатами его служебной деятельности. Новейшее законодательство о государственной службе, требуя обязательного участия независимых экспертов в аттестационных комиссиях, разумеется, заботится о повышении объективности оценок, выносимых аттестационными комиссиями. См.: Корепина А. В. Институт независимых экспертов как форма общественного контроля в системе государственной гражданской службы: Материалы научно-практической конференции "Управление и экономика: опыт, теория, практика". Вологда, апрель, 2009.

В целом участие эксперта в аттестации многопланово, а потому очень трудно поддается формализации на уровне документа. Ведь одна из задач эксперта - анализ новых, подчас неожиданных вопросов, возникающих в ходе аттестации. Некоторые акценты его работы, опираясь на имеющийся опыт, обозначить можно уже сейчас. См.: Осинцев Д. В. Независимая экспертиза как метод оценки государственных гражданских служащих // Российский юридический журнал. - 2007. - № 5. - С. 178 - 182.

1. Аттестация, безусловно, должна  проводиться профессионалами. И  эксперт - тоже профессионал, но "со  стороны". Его присутствие обеспечивает (кроме советов, экспертных оценок  и т.д.)"внеаппаратный", заинтересованно-отстраненный взгляд на аттестацию и ее субъектов. Его участие, если угодно, можно понимать шире: как участие общественности, присутствие общественного мнения в сугубо аппаратном "таинстве". В силу своего положения эксперт явно или неявно оценивает и работу комиссии, и личность аттестуемого, и документационное обеспечение, и ход процесса в целом. В конечном счете, это должно обеспечить большую объективность результатов аттестации. В работе комиссии нельзя, наверное, ограничиваться привлечением одного эксперта, их должно быть не менее двух (и разумеется, не менее 1/4 от всего состава комиссии).

2. Фигура эксперта играет  большую роль в создании благотворной  психологической атмосферы, свободной  от безоговорочного административного  прессинга, атмосферы сотрудничества  аттестуемого и аттестующих субъектов. Всем известно, что аттестация, связанная  с публичной оценкой одного  человека другими, - дело весьма  болезненное. В ряде случаев эксперт  должен быть готов взять на  себя роль арбитра в разрешении  спорных и просто конфликтных  ситуаций.

3. Когда говорят о роли  и линии поведения эксперта  в ходе аттестационной процедуры, обычно подчеркивают, что эксперт  должен обладать независимостью  в своих суждениях, т.е. быть "независимым  экспертом". Разумеется, полная независимость  эксперта в принципе невозможна, ведь он персонально подбирается руководителями аппарата, в котором проводится аттестация. И здесь можно лишь апеллировать к доброй воле руководства и его стремлению сделать аттестацию возможно более объективной. Так или иначе, эксперт должен быть достаточно авторитетным, чтобы иметь возможность сохранять свою независимость, не превращаясь в "карманного эксперта".

Состав аттестационной комиссии для проведения аттестации гражданских служащих Волгоградской области, замещающих должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, формируется с учетом положений законодательства Российской Федерации о государственной тайне. См.: Постановление Главы Администрации Волгоградской обл. от 07.08.2007 N 1411 "Об образовании аттестационной комиссии для проведения аттестации государственных гражданских служащих Волгоградской области, замещающих должности государственной гражданской службы Волгоградской области, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, представителем нанимателя которых является Глава Администрации Волгоградской области" // СПС «Консультант Плюс».

Состав аттестационной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения. На время аттестации гражданского служащего Волгоградской области, являющегося членом аттестационной комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается. П. 13 ст. 27 Закона Волгоградской области от 8 апреля 2005 года N 1045-ОД "О государственной гражданской службе Волгоградской области" // СПС «Консультант Плюс».

Аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. Все члены аттестационной комиссии при принятии решений обладают равными правами.

Во главе аттестационной комиссии стоит ее председатель (в случае отсутствия последнего - его заместитель). Его функции, как правило, сводятся к следующим полномочиям:

председательствует на заседаниях аттестационной комиссии;

организует работу аттестационной комиссии;

распределяет обязанности между членами аттестационной комиссии;

определяет по согласованию с другими членами аттестационной комиссии порядок рассмотрения вопросов.

Секретарь аттестационной комиссии ведет протокол заседания комиссии, в котором фиксирует ее решения и результаты голосования. Протокол заседания аттестационной комиссии подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании. Гончарова Н.Г., Ростовцева Ю.В. Организация конкурсного отбора и проведение аттестации федеральных государственных гражданских служащих. Учебное пособие. М.: Изд-во ГОУ ВПО РПА Минюста России, 2009. С. 49.

Одним из основных участков в работе аттестационной комиссии является ознакомление с поступившими в комиссию документами и другой информацией об аттестуемых гражданских служащих. Стоит заметить, что повышение объективности и качества оценки будет иметь место только в случае, если аттестационная комиссия действительно детально изучит представленные документы. Каждый член аттестационной комиссии вправе потребовать от председателя или его заместителя своевременного ознакомления с представленными на аттестуемых документами, высказать свое мнение по поводу их содержания, оформления, достоверности и необходимости дополнительного сбора какой-либо информации.

График проведения аттестации ежегодно утверждается представителем нанимателя и доводится до сведения каждого аттестуемого гражданского служащего не менее чем за месяц до начала аттестации. В графике проведения аттестации указываются:

а) наименование государственного органа, подразделения, в которых проводится аттестация;

б) список гражданских служащих, подлежащих аттестации;

в) дата, время и место проведения аттестации;

г) дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов с указанием ответственных за их представление руководителей соответствующих подразделений государственного органа.

2.2 Этап непосредственного проведения  аттестации

Вторым этапом аттестации является заседание аттестационной комиссии соответствующего государственного органа. Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее численного состава. Аттестация служащего начинается сообщением председательствующего или одного из членов комиссии, изучавшего представленные документы. В процессе аттестации аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения государственного служащего и в случае необходимости непосредственного руководителя о его служебной деятельности.

Как правило, в первую очередь аттестуются руководители структурных подразделений Администрации Волгоградской области (отделов в департаменте, управлении), а затем подчиненные им гражданские служащие.

В случае неявки гражданского служащего Волгоградской области на аттестацию без уважительных причин или его отказа от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности в соответствии со статьей 57 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а аттестация переносится. Ч. 14 ст. 27 Закона Волгоградской области от 8 апреля 2005 года N 1045-ОД "О государственной гражданской службе Волгоградской области" // СПС «Консультант Плюс»; ч. 14 ст. 48 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 31 июля; Ст. 16 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ (утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110) // Российская газета. 2005. 3 февр. Итак, законодательство об аттестации государственных служащих устанавливает необходимость личного присутствия служащего непосредственно на аттестации.

Основные изменения по сравнению с ранее действовавшим законодательством коснулись применения мер воздействия на служащего в случае его неявки на аттестацию без уважительной причины. Так, действовавшее ранее законодательство об аттестации государственных указывало, что в случае неявки государственного или муниципального служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия вправе провести аттестацию служащего и в его отсутствие. При этом ничего не упоминая о возможных мерах ответственности по отношению к служащему в случае неявки его без уважительных причин на аттестацию.

Из указанной ситуации следовали два варианта действия: во-первых, применение мер ответственности отдавалось на усмотрение государственного или муниципального органа, что не исключало возможность применения более суровых мер ответственности, нежели те, которые действительно полагаются за рассматриваемое деяние (неявку); во-вторых, либо вообще неприменение соответствующих мер воздействия на служащего, так как аттестация все равно состоится в его отсутствие, однако результаты ее будут заметно хуже вследствие невозможности аттестационной комиссии услышать уточняющие и поясняющие ответы самого служащего. На практике же число намеренных неявок служащих на аттестацию крайне низко, однако даже и в этом случае меры дисциплинарного воздействия к служащему не применяются.

Впрочем, если гражданский служащий не явился на заседание аттестационной комиссии по уважительной причине (болезнь, командировка и т.п.) или отказался от прохождения аттестации на основании предоставленного законом права (например, женщина после окончания отпуска по уходу за ребенком до начала аттестации отработала лишь три месяца), аттестация переносится на более поздний период без каких бы то ни было неблагоприятных последствий для служащего.