Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Экономический факультет

Кафедра региональной экономики и территориального управления

 

Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы

Курсовая работа

 

по дисциплине: Теория и практика управления

080200 Государственное и муниципальное  управление

 

 

Выполнил студентка

очной формы обучения

2 курса 9 группы   ______________     А. А. Афанасьева

  подпись

___.___.20__

 

         

Руководитель    ______________           к.э.н., доц. О. Б. Макеева

           подпись

___.___.20__

Воронеж 2013

Содержание

Введение…………………………………………...……………………………...3

1. Теоретические основы исследования бюрократии………………..…........6

1. Сущность понятия бюрократии……………………………………….....6
2. История возникновения и развития бюрократии…………..………….8
3. Основные теории бюрократии…………………………….………….....11

2. Влияние бюрократии на систему государственного управления………………………………………………………………..14

2.1 Соотношение понятий «бюрократия» и «бюрократизм»..………......18

2.2 Особенности бюрократии в современной России………….………..…...21

2.3  Пути решения проблем бюрократизма…………………………………45

Заключение……………………………………….…………..…………..34

Список использованной литературы…………………..…….……….36

 

 

 

Введение

 

     Государственная  бюрократия, пожалуй, единственная  сегодня социальная группа, которая не только успешно пережила все катаклизмы идущих преобразований, но и с явной для себя выгодой использует все потрясения общественной системы. Сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы управления вообще, но неизменной оставалась одна черта. Государственность подразумевает сложные формы управления с разветвленной структурой, и чем сложнее эти формы, тем сильнее бюрократический аппарат влияет на жизнь людей. Так же кроме понятия «бюрократия» существует понятие «бюрократизм». Авторы, посвятившие свои исследования данному вопросу единодушны в негативной оценке бюрократизма, но существуют разные подходы к методам его преодоления, а так же и к самой возможности таковых. Поэтому задача данной работы будет заключаться в том, чтобы по возможности представить точки зрения различных исследователей на феномен бюрократии, его социальную и политическую сущность, современные проблемы, связанные с бюрократизмом и возможности преодоления его проявлений.

Исторически сложившись в рамках авторитарного и тоталитарного политических режимов, российская бюрократия стала ассоциироваться с косностью, волокитой, пренебрежением к существу  дела ради соблюдения формальностей. Поэтому актуальной проблемой является выявление сущности «положительных» и «отрицательных» сторон бюрократии, особенностей её влияния на государственное управление.

В отечественной литературе до недавнего времени исследование бюрократизации общества ограничивалось критикой дисфункциональной стороны ее деятельности, свойственных ей рутины, формализма, косности взглядов, медлительности исполнительской функции. В течение длительного периода даже слабые намеки на возможность существования бюрократии как профессиональной группы, а тем более как социального слоя или типа государственного устройства считались недопустимыми. В соответствие с этим ее анализ в лучшем случае осуществлялся в форме критики западных концепций и прежде всего таких представителей буржуазной научной мысли как М.Вебер или, в меньшем объеме, Д.Марч, Г.Саймон, Селзник.

В 90-е годы, однако, в связи с изменением социальных процессов спектр размышлений о бюрократии существенно расширился. Появились работы, которые проявили интерес к попыткам западных теоретиков концептуализировать явление бюрократии, создать более или менее целостное видение этого феномена как результата жизнедеятельности самого социального механизма, его организационно-культурных составляющих. Вокруг исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов её проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных теорий. В своей курсовой работе, я рассмотрю основные теории бюрократии.

Отсюда вытекает актуальность данной темы, она заключается в том, что бюрократия всегда была и остается острым вопросом в теме о совершенствовании государственного аппарата, она всегда будет касаться жизни каждого человека. Поэтому это приводит нас к пониманию исключительной важности этого вопроса и поиска путей решения проблем.

Объектом исследования данной работы выступают понятия «бюрократия», «бюрократизм», а предметом является изучение особенностей развития данных явлений, трактовка этих понятий в наши дни, выявление влияния бюрократии на государственную службу.

Целью данной работы поставлено нахождение путей преодоления бюрократизма.

Задачами в связи с указанной целью являются:

1. раскрытие сущности понятия бюрократии;
2. исследование истории возникновения и развития бюрократии;
3. изучение основных теорий бюрократии;
4. выявление соотношения между понятиями бюрократия и бюрократизм;
5. поиск решений по преодолению бюрократизма.
 

1. Теоретические основы исследования бюрократии

 

1. Сущность понятия бюрократии

 

[1] В теории государственного  управления термин «бюрократия» (от франц. Bureau – бюро, канцелярия и греч. Kratos – власть, господство, букв. – власть канцелярии, господство аппарата управления ) чаще всего применяется для обозначения административных и технических аспектов организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений. В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики.

«Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую властным специальным аппаратам, но и сам этот аппарат.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как:

• Форма существования и характер власти;
• Сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и частном секторе;
• Часть правительства, не входящая в политическую или выборную его структуры и осуществляющая повседневное управление государственной машиной;
• Негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью.

Бюрократия может быть охарактеризована и как:

Организация – специфическая форма политической или иной организации, в которой абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам.

Социальная группа – профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это зарплату.

Функция бюрократии необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением. Если учесть, что в повседневной жизни господство – это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная функция, которую выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией чиновников, она обладает и бесспорной административной властью. Она может сохранять свои позиции даже при изменении политических элит, играя часто роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определённых условиях может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Учитывая эти обстоятельства, многие исследователи считают бюрократию «необходимым злом»: без нее не возможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Поэтому в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории этот термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особыми обязанностями, структурной организацией, жесткостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами чиновников.[1]

[3] Первым, кто продемонстрировал  достоинства бюрократии как системы  управления, был немецкий социолог  Макс Вебер. Он предложил понимать  под ней рациональную работу  учреждений, в которой каждый  элемент работает максимально  эффективно. После этого в ситуациях  плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих  лишних документов и долгого  ожидания решения) стали вести  речь не о бюрократии, а о  бюрократизме, разведя два этих  понятия. Если первоначально понятие  «бюрократия» употребляли только  в связи с правительственными  учреждениями, то сейчас его используют  при определении любой крупной  организации, имеющей большой и  разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная  бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии.

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления.

4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отказать нестандартно мыслящим и талантливым кандидатам в должности. [3]

[10] Бюрократия как социальная  угроза. Существует опасность вырождения  бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят  эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

3. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей. [10]

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что бюрократия это не просто система управления государственным аппаратом, но и сам этот аппарат.

Таким образом, функция бюрократии необходима любой политической системе, так как ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих.

 

 

 

 

 

 

 

2. История возникновения и развития бюрократии

 

Рассмотрим историю бюрократия от начала ее возникновения.

[4] Бюрократия - категория  историческая, в России она ведет  начало от времени оформления  абсолютизма. Не всякое лицо, причастное  к правлению, можно назвать бюрократом  и не всякие учреждения - бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие  функции, известны и во времена  Русской Правды - уже тогда существовали  вирники и тиуны. В последующие  столетия численность их, как  и номенклатура отправляемых  ими функций, увеличивалась и  усложнялась, но ни в XVI, ни в XVII столетиях бюрократия в России  еще не сложилась.

Бюрократической системе необходима иерархия учреждений. Иерархия учреждений является, пожалуй, единственным признаком, унаследованным бюрократической системой от правительственного механизма предшествующего времени: уже в XVII в. существовали Боярская дума, а также приказы в центре и воеводские избы на местах. Однако это трехчленное деление, особенно в его среднем звене, было лишено единства принципов организации и определения прав и обязанностей. Нормативные акты, определявшие права и обязанности Боярской думы и приказов, отсутствовали. Едва ли не самым ярким примером отсутствия строгой системы в формировании центрального аппарата является множественность принципов определения их компетенции: власть одних приказов распространялась на всю страну (Поместный, Посольско-Пушкарский и др.), другие приказы управляли определенной территорией (Приказ Казанского дворца, Сибирский, Смоленский и др.); впасть некоторых приказов распространялась на ограниченную территорию (чети: Галицкая, Устюжская и др.) или определенные отрасли управления. В структуру государственных учреждений вторгались дворцовые, а также патриаршие приказы.[4]