Феномен бюрократии

По регионам прирост  занятости в сфере государственного управления распределялся неравномерно, а межрегиональная вариация увеличивалась. На начало 2000 г. плотность госслужащих  в расчёте на 1000 человек постоянного  населения варьировалась от 4 (в Ингушетии) до 58 (в Эвенкийском автономном округе) при средней по стране 8 человек (13.с 8).

Теперь сосредоточимся только на работниках органов исполнительной власти, то есть на тех, кого обычно и  зовут «бюрократами». Почти 90% всех государственных и муниципальных служащих заняты именно в учреждениях исполнительной власти. За 6лет (1994-1999 гг.) их численность возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс. человек, то есть на 15% (см. табл.1). На начало 2001 года в расчёте на 1000 человек приходилось 7 человек, занятых в органах исполнительной власти всех уровней.

Оценивая общий масштаб  занятости в этой сфере, необходимо иметь в виду, что в любой  управленческой организации трудятся не только «бюрократы». Поэтому их реальная численность (с точки зрения выполнения собственно чиновничьих функций) оказывается меньше. На начало 2001 г. персонал по охране и обслуживанию зданий составлял свыше 120 тыс. человек, или 10% от всего списочного состава работников государственных и муниципальных органов.

Подавляющая часть чиновников трудилась в регионах. В 1994-2000 гг. тенденции изменения численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Численность чиновников в центральном аппарате федеральных ведомств («федеральные чиновники на федеральном уровне») за рассматриваемый период снизилась на 10% и составила менее 30 тыс. человек. Их доля сократилась с 3,8 до 2,9%, доля федеральных чиновников в регионах тоже уменьшилась. В регионах наблюдалась противоположная ситуация: суммарная численность чиновников в регионах возросла на 8%, а численность работников исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20% (с 515 тыс. до 625 тыс. человек)! Именно за счёт региональных и местных чиновников и растёт общая численность этой группы.

В 2000-2005 годах тенденция  к постоянному росту численности  занятых на госслужбе сохранилась. Это связано с административной реформой, изменением в структуре  федеральных органов исполнительной власти,  введением института  полномочных представителей президента в федеральных  округах. Каждый полпред имеет свой достаточно обширный аппарат, в который входят: заместители полпреда, общественные приёмные (региональные и территориальные), начальники управлений и отделов, руководители общественных приёмных, главы различных многочисленных комиссий и главные федеральные инспектора.

 На данный момент по сравнению с советским временем чиновников в нашей стране стало больше в 14 раз: 2,5 миллиона на одну только Россию против 400 тысяч человек на весь Советский Союз. Об этом сообщила  руководитель сектора изучения элит Института социологии РАН Ольга Крыштановская на презентации доклада "Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов". Это исследование касалось госслужащих низшего и среднего звена в сфере управления. Этого исследования мы ещё подробно коснёмся в нашей работе.

Федеральная служба государственной  статистики обобщила итоги разработки информации о численности работников органов государственной власти и местного самоуправления по состоянию на конец 2006 г. по ветвям власти, уровням управления и субъектам Российской Федерации.

Данные о численности  работников, занятых в органах  государственной власти и местного самоуправления по ветвям и уровням  управления (без федеральных органов  исполнительной власти, осуществляющих функции в области обороны и безопасности), подготовлены по материалам статистических наблюдений 2000-2006 гг., на конец года.

Общая численность работников, занятых в органах государственной  власти и местного самоуправления (по учитываемому кругу органов) на конец 2006 г. составила 1577,21) тыс.человек и увеличилась за отчетный год на 115,2 тыс.человек, или на 7,9%.

В федеральных органах  государственной власти было занято 828,5 тыс. человек, увеличение к 2005 г. составило 61,8 тыс.человек (8,1%). Наибольший прирост численности работников в 2006 г. был отмечен в органах исполнительной власти - на 9,5%. В органах судебной власти и прокуратуры прирост составил 3,1% (в основном на региональном уровне), в органах законодательной власти численность работников осталась почти на уровне 2005 г. (снижение на 0,2%).

В федеральных органах  исполнительной власти2) численность  работников возросла за год на 56,6 тыс.человек  и составила 649,1 тыс.человек, в том  числе в центральном аппарате - на 1,3 тыс.человек (на 4,2%), на региональном уровне - на 55,2 тыс.человек (на 9,8%).

Численность работников федеральных органов исполнительной власти на федеральном уровне составила 33,1 тыс.человек. В 2006 г. продолжалось комплектование штатов Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами. Вновь создана Федеральная аэронавигационная служба.

Общая численность работников федеральных органов исполнительной власти на региональном уровне составила 616,1 тыс.человек. В 2006 г. продолжалось комплектование штатов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствии с установленной предельной численностью работников, образованных на основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314.

В территориальных управлениях  Федеральной регистрационной службы Министерства юстиции Российской Федерации  за год численность работников увеличилась  на 4,6 тыс.человек (на 16,1%) и составила 33,4 тыс.человек.

На 8,9 тыс.человек (на 16,9%) возросла численность работников на региональном уровне Федеральной службы судебных приставов Министерства юстиции  Российской Федерации и составила 61,1 тыс.человек.

Почти на тысячу человек (на 4,9%) увеличилась численность работников территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и составила 21,1 тыс.человек.

Численность работников территориальных органов Федеральной  службы по ветеринарному и фитосанитарному  надзору Министерства сельского  хозяйства Российской Федерации  за год увеличилась на 9,0% (на 1,8 тыс.человек) и составила 22,2 тыс. человек.

На 9 тыс.человек (на 5,1%) возросла численность работников территориальных  органов Федеральной налоговой  службы Министерства финансов Российской Федерации (185,5 тыс.человек).

Не полностью укомплектовались штаты территориальных органов  Федерального агентства кадастра объектов недвижимости Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. При установленной предельной штатной численности 14,0 тыс.единиц, фактически в этих органах на конец 2006 г. работало 11,9 тыс.человек (прирост к 2005 г. составил 4,1 тыс. человек, или 53,6%).

В 2006 г. осуществлялось формирование территориальных органов Федеральной  миграционной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации, которой  были переданы правоприменительные  функции, функции по контролю и надзору, по оказанию государственных услуг в сфере миграции МВД России. Списочная численность работников этих органов на конец 2006 г. составила 27,6 тыс.человек.

В отчетном году было начато формирование территориальных органов  Федерального медико-биологического агентства Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (из 1500 штатных единиц на конец отчетного года были заняты 838), Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (при установленной предельной численности 200 единиц было занято 38), Федерального агентства по рыболовству Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (соответственно - 1200 штатных единиц и 17 человек фактически).

В органах государственной  власти субъектов Российской Федерации  на конец 2006 г. было занято 241,5 тыс.человек, прирост общей численности работников этих органов составил 4,7% (на 10,8 тыс. человек), в том числе в органах  исполнительной власти - 5,7% (на 10,9 тыс.человек), что связано с реорганизацией этих органов в отдельных субъектах Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным  Законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в субъектах Российской Федерации в 2006 г. продолжалось реформирование органов местного самоуправления. В результате общая численность работников органов местного самоуправления, действовавших на конец года, составила 507,2 тыс.человек (увеличение к 2005 г. на 9,2%), в том числе в представительных органах муниципальных образований было занято 10,9 тыс.человек, в местных администрациях (исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований) - 495,6 тыс.человек, в контрольных органах муниципальных образований - 0,5 тыс. человек, в иных органах местного самоуправления - 0,2 тыс.человек.

Более подробные данные о численности работников органов  государственной власти и местного самоуправления по ветвям власти, уровням  управления, субъектам Российской Федерации представлены в табличном материале.

Таблица1

2.5. Положение в развитых  странах

Завершая анализ показателей  численности государственных служащих и их динамики в России, попытаемся сравнить их с соответствующими показателями в других промышленно развитых странах. Расхождения в определении самого понятия государственной службы существенно затрудняют межстрановые сопоставления. Однако благодаря специальному обследованию, проведённому Всемирным банком¹, ситуация в этой области несколько прояснилась.

Из данных таблицы  следует, что во многих странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) доля занятых в сфере государственного управления заметно выше, чем в России. В богатых странах эти показатели ещё выше. Среди последних наименее «бюрократизированы» относительно бедная Греция(4,3%) и Япония (4,0%). Правда, в ряде стран ЦВЕ показатели близки к российским. Например, в Болгарии они чуть выше, а в Польше – ещё ниже, чем в России, отсюда следует, что российская ситуация не исключительна для переходных обществ

                                                                                                 Таблица 2