Кадровая политика государства

15

Государственная кадровая политика

Среди множества задач  российского государства первостепенное значение имеет разработка эффективной  системы кадровой работы. Ее актуальность и сложность определяют следующие  обстоятельства:  
 
- кадры, персонал являются творцами и производителями материальных и духовных ценностей, субъектами управления общественными процессами;  
- многоаспектность кадровой проблемы, необходимость учета и использования для ее решения организационно-управленческих, социально-экономических, правовых, нравственных и психологических знаний и умений;  
- необходимость применения новых подходов в соответствии с обновлением всей политики Российской Федерации, учета отечественного и зарубежного опыта.  
 
Государственная кадровая политика (ГКП) заключается в определении стратегии работы с кадрами на общегосударственном уровне, целью которой является формирование, развитие и рациональное использование трудовых ресурсов страны.  
 
Российская государственная кадровая политика находится в стадии разработки, формирования ее концепции, т.е. системы взглядов на цели и принципы работы с кадрами. Понятием "кадры" принято обозначать основной (штатный) и квалифицированный состав работников. В последние годы в научной литературе и практике часто используется более емкое понятие "персонал", которое включает весь личный состав работающих. Наряду с кадровыми работниками к персоналу относятся временные, совместители, стажеры, проходящие испытательный срок и другие категории. На основе кадровой политики строится кадровая работа, теория и практика управления персоналом.  
 
Кадровая политика разрабатывается и реализуется на разных уровнях управления. На федеральном (общегосударственном) и региональном (субъектов Федерации) уровне осуществляется государственная кадровая политика. Через законодательство, систему подготовки кадров, государственный контроль она оказывает воздействие также на кадровую политику муниципалитетов и трудовых организаций. Таким образом, государственной кадровой политике отводится ведущая роль в системе управления трудовыми ресурсами России.  
 
Структура и функции ГКП 
 
В структуре ГКП выделяются следующие основные компоненты:  
 
- официально признанные цели, задачи и принципы деятельности государства по регулированию кадровых процессов и отношений;  
- главные критерии оценки кадров;  
- направления и формы совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала;  
- формы и способы рационального использования кадрового потенциала страны.  
 
К числу важнейших социальных функций ГКП относятся следующие:  
 
- повышение эффективности государственного управления и общественного производства;  
- укрепление государственной целостности и социально-политической стабильности общества;  
- вовлечение трудовых ресурсов в государственное управление и местное самоуправление в интересах государства, общества и человека.  
 
Цели и приоритеты ГКП 
 
Государственная кадровая политика является частью, определенной сферой социальной политики, через которую она включается в общий комплекс внутренней и внешней политики Российской Федерации. Приоритеты и цели ГКП определяются в зависимости от государственного устройства, уровня развития и состояния общества. Поскольку и государственное устройство, и организация российского общества находятся в стадии реформирования, постольку приоритеты и цели ГКП не приобрели пока достаточной определенности и конкретности, высказываются, в частности, различные взгляды на объем и пределы государственного регулирования кадровых процессов, на уровень централизации государственной службы, на соотношение платного и бесплатного обучения в системе подготовки и переподготовки кадров.  
 
Вместе с тем в процессе теоретической и практической деятельности все более отчетливо вырисовываются основные черты ГКП, ее главные цели и приоритетные направления.  
 
В концепции ГКП предусматриваются следующие главные цели:  
 
- обеспечение высокого профессионального уровня управленческого и исполнительного труда;  
- эффективное использование интеллектуального потенциала трудовых ресурсов страны;  
- создание благоприятных условий для развития и проявления способностей работников, системы стимулирования профессионального роста и служебного продвижения.  
 
Приоритетными стратегическими направлениями достижения указанных целей следует считать:  
 
- обеспечение высококвалифицированными, компетентными кадрами государственной службы Российской Федерации;  
- формирование системы обеспечения рыночной экономики соответствующими кадрами специалистов массовых профессий, предпринимателей, менеджеров, фермеров и др.;  
- реформу средней и высшей школы, специального профессионального образования, в том числе послевузовского, с учетом социальных и экономических преобразований, требований современного этапа научно-технического прогресса и организации труда;  
- обеспечение рациональной трудовой занятости населения, предотвращение массовой безработицы, особенно среди молодежи, уволенных в запас военнослужащих и специалистов ВПК;  
- создание новой нормативно-правовой и информационной базы кадровой работы в целях научного обеспечения государственного регулирования кадровых процессов.  
 
В целом новая концепция государственной кадровой политики направлена на укрепление демократического правового государства и социально ориентированной рыночной экономики, на обеспечение конституционного права граждан на свободу выбора места, рода и времени своей трудовой деятельности.  
 
Методы и источники изучения государственной кадровой политики и механизма ее реализации  
 
Успешное изучение указанного предмета как объекта научного исследования и как учебной дисциплины предполагает использование определенных методов, наиболее важными из которых являются:  
 
- признание диалектики общего, особенного и единичного, в соответствии с которой необходимо, прежде всего, уяснить суть кадровой политики, ее социальную обусловленность, а затем раскрыть механизмы ее реализации в конкретных условиях;  
- применение принципов объективности, системности, историзма в описании и объяснении кадровых процессов и отношений;  
- творческий подход, предполагающий критическое отношение к стереотипам прошлого, усвоение ценного опыта в работе с кадрами, накопленного в нашей стране и за рубежом, выявление новых тенденций, изучение современных технологий управления персоналом;  
- активное использование методологии структурно-функционального и статистического анализа кадровых процессов, эмпирических данных и теоретических выводов социологических исследований.  
 
Среди источников изучения данной дисциплины наибольшую ценность имеют:  
 
- законы и нормативные документы Российского государства, прежде всего Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, регламентирующие кадровую политику и управление персоналом государственной службы;  
- нормативные акты субъектов Федерации, относящиеся к кадровой работе;  
- документы и материалы политических партий и движений, выступления партийных и политических лидеров.  
 
В изучении проблематики данной дисциплины необходимо использовать также научную литературу, учебно-методические пособия, словари, справочники, публикации СМИ.  
 
Субъекты и объекты государственной кадровой политики 
 
В советский период кадровая политика оставалась монополией КПСС. Возможности других субъектов были сведены к минимуму. В современных условиях происходит расширение круга реальных участников разработки и реализации ГКП, и она приобретает новое качество - многосубъектность.  
 
Субъектом ГКП принято называть активного участника кадровых процессов, наделенного правами и ответственностью, т.е. компетенцией вырабатывать и осуществлять государственную кадровую политику. Согласно Конституции РФ первосубъектом ГКП является многонациональный народ России, выступающий первоисточником государственной власти. Свою роль он выполняет как непосредственно, так и опосредованно.  
 
Непосредственное участие выражается через референдумы, выборы высших, региональных и муниципальных должностных лиц (Президента, губернаторов, глав администраций муниципалитетов, депутатов разных уровней). Опосредованное участие реализуется через представительные органы, конференции, учет общественного мнения и другие демократические процедуры. Важно отметить, что в последнем варианте народ делегирует полномочия субъекта кадровой политики своим представителям - депутатам и делегатам.  
 
Государство выступает главным субъектом кадровой политики, формирующим ее стратегию, основные принципы и цели. При этом должны учитываться интересы народа, социальных групп и слоев, права отдельного человека. Эта сложная задача решается путем распределения кадровых функций среди ветвей государственной власти.  
 
Так, Федеральное Собрание не только выражает волю избирателей, но и придает кадровой политике легитимный характер, закрепляя законодательно ее основы и принципы, контролируя в определенной мере ее осуществление. Органы исполнительной власти участвуют в выработке и реализации ГКП в целом и в частности в многочисленных подчиненных организациях и учреждениях, где трудятся около 900 тысяч человек, что составляет 89% всего государственного аппарата. Следует отметить, что в законодательных органах Российской Федерации доля госслужащих составляет лишь 1%. 
 
Судебная власть и прокуратура призваны контролировать соблюдение законности в работе с кадрами, осуществлять правовую и социальную защиту государственных и муниципальных служащих, всех работников.  
 
Таким образом, каждая ветвь власти выступает в роли субъекта ГКП, наделенного определенными функциями и полномочиями. Президент России как всенародно избранный глава государства призван:  
 
- интегрировать волю народа и координировать действия всех ветвей власти в сфере кадровой политики;  
- определять приоритеты, главные цели и задачи ГКП, издавая соответствующие указы, положения и другие документы;  
- обеспечивать согласованное взаимодействие и функционирование федеральных органов власти;  
- назначать работников на весьма широкий круг должностей, в том числе министров обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей Федеральной Службы Безопасности.  
 
В целях обеспечения вышеуказанных полномочий Президента в его Администрации создано Управление кадровой политики. Органом, предназначенным для координации действий всех ветвей государственной власти, является Совет по кадровой политике при Президенте РФ, в состав которого на паритетных началах входят представители Президента, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, высших органов судебной власти.  
 
Статус субъектов ГКП имеют также органы власти республик, краев и областей, на которые возложены полномочия по реализации целей и принципов федеральной кадровой политики в регионе в процессе выработки и реализации региональной кадровой политики, отражающей специфические условия субъекта Федерации.  
 
Более или менее активное влияние оказывают на ГКП политические партии, муниципальные органы власти и их объединения (Союз российских городов, Российский Союз местных властей и др.), профессиональные союзы работников различных отраслей, предпринимателей и товаропроизводителей, финансовые группы и банки.  
 
Завершая краткий обзор субъектов ГКП, следует обратить внимание на негативную роль криминальных структур, которые проявляют большую заинтересованность в проникновении во власть. Используя значительные финансовые ресурсы, богатый арсенал незаконных средств и методов, они нередко устраняют неугодных и неподкупных должностных лиц и стремятся обеспечить продвижение своих ставленников на ответственные должности в органах государственной и муниципальной власти и управления.  
 
Многосубъектность ГКП, как, впрочем, любое демократическое достижение, усложняет процесс ее разработки и реализации, но вместе с тем при надлежащей организации обеспечивает более высокий уровень профессиональной подготовки, отбора и продвижения кадров.  
 
Объекты ГКП  
 
К объектам ГКП относятся трудовые ресурсы страны, отдельные группы и категории населения, кадровые процессы и отношения, на которые направлена деятельность субъектов кадровой политики. Многообразие объектов ГКП побуждает вводить определенное "разделение труда" среди субъектов, включая в их компетенцию соответствующие категории кадров, процессы и отношения. Лишь государство как главный субъект кадровой политики в качестве объекта своего воздействия имеет все кадры общества, все трудовые ресурсы, многие кадровые процессы.  
 
В соответствии с этим до 2000 г. предполагается создать три общенациональные программы:  
 
1) Развитие персонала.  
2) Профессиональная ориентация и психологическая поддержка населения.  
3) Реформирование профессиональной школы и разработка сети региональных программ управления человеческими ресурсами.  
 
В центре внимания и непосредственного воздействия со стороны государства находятся персонал государственной службы, кадры аппарата органов власти, процессы и отношения, складывающиеся в органах власти и управления. Такое положение объясняется не только сложностью и ответственностью государственной службы вообще, но и особой ролью этого института в разработке и реализации курса реформ в нашем обществе, в интеграции общества и его устойчивом развитии.  
 
Следует также обратить внимание на расширяющуюся практику привлечения в Россию трудовых ресурсов из стран СНГ. Государственная кадровая политика должна, учитывая это обстоятельство, регламентировать их статус и условия труда, а субъекты ГКП осуществлять контроль за использованием иностранной рабочей силы.  
 
В современной России взаимодействие субъектов и объектов кадровой политики нельзя признать отработанным и удовлетворительным. В социально-трудовой сфере возникают острые конфликты, вызванные спадом производства, ростом безработицы, задержками выплаты заработной платы, отсутствием достаточно четких критериев оценки труда и произволом администрации.  
 
Одним из важнейших показателей эффективности ГКП является утверждение отношений социального партнерства субъектов и объектов кадровой политики на всех уровнях ее реализации.  
 
Принципы современной государственной кадровой политики 
 
Кадровая политика, регулирование взаимодействия ее субъектов и объектов должны строиться на научной базе в соответствии с определенными принципами, т.е. основными положениями и правилами, регламентирующими работу с персоналом. В отечественной и зарубежной литературе излагаются различные классификации принципов кадровой работы, что объясняется как разнообразием условий содержания трудовой деятельности разных категорий работников, так и недостаточной определенностью, разработанностью теории кадровой политики в обновляющейся России.  
 
Вместе с тем накопленный опыт изучения принципиальных основ кадровой политики позволяет вычленить:  
 
- общие принципы, регулирующие кадровые процессы в целом;  
- специфические принципы, относящиеся к отдельным сферам и отраслям профессиональной деятельности;  
- частные принципы, регулирующие функционирование отдельных элементов кадрового процесса, которые применяются в теории и практике управления персоналом.  
 
К общим принципам ГКП относятся: научность, конкретно-исторический подход к изучению кадровых процессов и принятию кадровых решений, законность, демократизм, нравственность, преемственность и сменяемость кадров.  
 
Принципы ГКП в сфере государственной службы РФ  
 
Конкретизацию общих принципов кадровой политики представляют собой специфические принципы, которые целесообразно рассмотреть в сфере государственной службы. К ним, прежде всего, относится принцип подбора кадров по профессиональным, деловым и моральным качествам. Он предполагает оценку и учет уровня общеобразовательной подготовки, специальных знаний и практических навыков в избранной сфере деятельности, а также умение ставить конкретные цели, находить оптимальные средства их достижения. Не меньшую значимость имеют способности организовать и участвовать в совместной деятельности, вносить свой вклад в создание благоприятного морально-психологического климата в коллективе, в формирование организационной культуры, соответствующей целям государственной службы.  
 
Принцип гласности придает кадровой работе открытость, прозрачность, а принимаемым решениям - обоснованность и ясность. Полнее всего он реализуется в процедурах выборности, конкурсного отбора, аттестации персонала и других коллегиальных решениях. К сожалению, действие данного принципа в настоящее время ограничивается отстранением советов трудовых коллективов, профсоюзных и других общественных организаций от кадровой работы в государственных, муниципальных и частных фирмах.  
 
Принцип законности в кадровой работе предусматривает строгое соблюдение Конституции РФ, четкое исполнение законов и других правовых актов. Он также предполагает добротную правовую подготовку государственных служащих и управленческих кадров в отраслях государственного, административного, гражданского, трудового, хозяйственного, уголовного права.  
 
К принципам ГКП относится также равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Он означает недопустимость дискриминации кандидатов на должности государственной службы по полу, социальному положению, вероисповеданию, а также по партийной принадлежности. При этом, однако, должен выполняться принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства, который предполагает запрет на создание и деятельность в системе госслужбы политических организаций и религиозных объединений. Вне службы государственный чиновник вправе участвовать в такого рода организациях и объединениях, однако его активность в них не должна быть высокой.  
 
Функционирование и развитие государственной службы невозможно без систематического обновления кадров и преемственности руководства. Однако этот принцип кадровой политики способствует прогрессу при том условии, что новые кадры превосходят своих предшественников по уровню образования, профессиональным качествам и творческим способностям. К сожалению, это требование выполняется далеко не всегда, свидетельством чего является быстрый рост аппарата государственной службы за счет значительного числа неподготовленных и инертных людей. В этих условиях должны активнее использоваться такие методы управления персоналом, как ротация кадров, кооптация, регулярная аттестация, профессиональная переподготовка, отставка, принудительная отставка, введение контрактной системы найма, а также строгое соблюдение ст. 25 Федерального Закона "Об основах государственной службы РФ", регламентирующей выход на пенсию государственных служащих.  
 
Принцип контроля и подотчетности кадров в настоящее время реализуется крайне редко, хотя потребность в нем резко возросла в условиях экономического и политического кризиса, роста коррумпированности и снижения ответственности среди должностных лиц. Злоупотребления в сфере владения госимуществом, землей, природными ресурсами, приватизации и регулирования арендных отношений, а также во внешнеэкономической деятельности приобрели угрожающие размеры. Отсутствие эффективного контроля и обязательной отчетности как в государственной сфере, так и в сфере частного предпринимательства привело страну на грань анархии и хаоса.  
 
Вышеизложенные принципы кадровой политики не исчерпывают основных правил и положений, регулирующих работу с кадрами государственной службы. Выработка новых положений должна сочетаться с последовательной и повсеместной реализацией указанных принципов, что требует создания эффективного механизма кадровой политики.  
 
Механизм реализации государственной кадровой политики 
 
Научная концепция ГКП, включающая цели, принципы и приоритетные направления кадровой работы, является необходимой теоретической предпосылкой, для успешной реализации которой требуется создание эффективного механизма, способного привести в действие кадровый потенциал общества. Механизм реализации ГКП - это система кадровой деятельности, опирающаяся на концепцию ГКП, которая включает законодательные нормы, методические средства, организационные и информационные ресурсы, необходимые для осуществления кадровой политики.  
 
В данном механизме целесообразно выделить и рассмотреть несколько блоков обеспечения кадровой работы:  
 
- нормативно-правовой;  
- организационный;  
- научно-информационный;  
- учебно-методический.  
 
Механизм нормативно-правового обеспечения ГКП  
 
Разработка законодательной и нормативной базы входит в компетенцию высших законодательных и исполнительных органов. К этой работе привлекаются научные учреждения - Российская академия государственной службы, Академия народного хозяйства и др. Принят Федеральный Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", утвержден Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. В субъектах Федерации разработаны и приняты соответствующие региональные законы и реестры.  
 
Указами Президента РФ утверждено Положение о федеральной государственной службе, созданы Совет по кадровой политике при Президенте РФ, Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Ряд нормативных актов по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих, проведения их аттестации и конкурсного отбора приняло Правительство РФ.  
 
Однако правовое обеспечение кадровой политики страдает определенными недостатками:  
 
- одновременно действуют законы бывшего СССР и нормативно-правовые акты Российской Федерации;  
- существуют противоречивые, а порой и взаимоисключающие нормативные документы;  
- наблюдается несоответствие законодательной базы субъектов РФ федеральному законодательству.  
 
Для устранения недостатков необходимо провести ревизию массива нормативных актов, отменить излишние и противоречащие федеральным законам, указам Президента и постановлениям Правительства. Помимо этого, требуется корректировка типовых и отраслевых норм численности персонала, норм труда, обслуживания управления, классификации должностей, должностных инструкций и других документов в соответствии с изменениями кадрового потенциала и в связи с переходом на рыночные отношения.  
 
Механизм организационного обеспечения ГКП  
 
Предполагается создание в структуре органов власти и управления иерархии субъектов, формирующих, координирующих и контролирующих кадровую деятельность на федеральном, региональном и местном уровнях.  
 
На федеральном уровне эти функции правомерно возложить на Совет по кадровой политике при Президенте РФ, Главное управление по вопросам госслужбы и кадров Президента РФ, а также на специальные комиссии (комитеты) по обеспечению реализации ГКП на федеральном и региональном уровнях. На муниципальном уровне целесообразно создание служб управления персоналом, кадровых управлений и служб, определение их статуса, задач и функций.  
 
Организационное обеспечение реализации ГКП включает также использование современных отечественных и зарубежных технологий работы с персоналом, усиление контроля за деятельностью чиновников со стороны конституционных органов власти всех уровней и органов прямого народовластия.  
 
Механизм научно-информационного обеспечения ГКП  
 
Разработка научной основы и категориального аппарата ГКП должна опираться на систему индикаторов (показателей) кадрового потенциала страны, регионов, федеральных и региональных структур, технологий прогнозирования кадровых изменений. При этом необходимо учитывать негативные демографические тенденции сокращения численности населения, средней продолжительности жизни, а также социокультурный процесс снижения уровня образованности населения с тем, чтобы своевременно вырабатывать меры по их корректировке.  
 
Научно-информационное обеспечение ГКП невозможно без улучшения статистического учета и отчетности по составу кадров, трудовых ресурсов, персоналу госслужбы. Назрела необходимость создания единой системы статистических показателей на базе общепризнанных классификаторов и стандартов, включающей формирование систематической информации о кадровом состоянии государственной службы РФ; представление ежегодных, полугодовых и ежеквартальных отчетов о кадровом движении в государственной службе; создание банков кадровой информации и ведение реестра государственных служащих.  
 
Механизм учебно-методического обеспечения ГКП  
 
Он должен включать все звенья подготовки и переподготовки кадров, повышения их квалификации. Роль основного учебно-методического центра возложена Указом Президента РФ на Российскую академию государственной службы. Среди прочих перед ней поставлена задача разработки образовательно-профессиональных программ и технологий, подготовки учебников и пособий. Для решения этих задач необходима издательская база для обеспечения потребности в основной литературе учебных заведений, связанных с подготовкой госслужащих, их дистанционным обучением и самообразованием.  
 
Повышение квалификации государственных служащих целесообразно проводить не только в РАГС и региональных академиях госслужбы, но и за рубежом, в учебных заведениях, где накоплен ценный опыт по дифференцированному, упреждающему обучению кадров.  
 
Целесообразно значительно улучшить подготовку специалистов для кадровых служб, разработать специальные планы, программы и методические средства, ввести в практику стажировку работников кадровых служб в высших органах государственной власти и управления.  
 
Суммируя вышеизложенное, следует заключить, что механизм реализации ГКП сможет успешно действовать при наличии:  
 
- научно-обоснованной концепции современной государственной кадровой политики;  
- законодательной, нормативной, организационной, научно-информационной и учебно-методической базы кадровой политики;  
- органов и организаций, занимающихся кадровой работой на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, и специалистов по управлению персоналом, способных реализовать государственную кадровую политику.

Формирование  кадровой политики

Начинается  с выявления потенциальных возможностей в сфере управления людьми и с  определения тех направлений работы с персоналом, которые должны быть усилены для успешной реализации организационной стратегии.  
 
На формирование и развитие кадровой политики влияют внешние и внутренние факторы.  
 
Факторы внешней среды — те, которые организация как субъект управления не может изменить, но должна учитывать для правильного определения потребности в персонале и оптимальных источников покрытия этой потребности. К ним относятся:  
 
• ситуация на рынке труда (демографические факторы, политика в области образования, взаимодействие с профсоюзами);  
• тенденции экономического развития;  
• научно-технический прогресс (характер и содержание труда, который оказывает влияние на потребности в тех или иных специалистах, возможности переподготовки персонала);  
• нормативно-правовая среда (т.е. те «правила игры», которые установлены государством; трудовое законодательство, законодательство в области охраны труда, занятости, социальные гарантии и т.д.).  
 
Факторы внутренней среды — это факторы, которые поддаются управляющему воздействию со стороны организации. К ним можно отнести:  
 
• цели организации (на их основе формируется кадровая политика);  
• стиль управления (жестко централизована или предпочитающая принцип децентрализации — в зависимости от этого требуются разные специалисты); финансовые ресурсы (от этого зависит возможность организации финансировать мероприятия по управлению персоналом);  
• кадровый потенциал организации (связан с оценкой возможностей работников организации, с правильным распределением обязанностей между ними, что является источником эффективной и стабильной работы);  
• стиль руководства (все они не в одинаковой мере влияют на проведение определенной кадровой политики).