Сущность и задачи бюджетно-налогового федерализма

         Западные федеративные системы, пройдя различные этапы социально-экономического развития в рамках конкурентного федерализма, достигли стадии высокой централизации законодательных, экономических, фискальных функций, например, в рамках Европейского союза. 

     1. 4. Законодательная основа бюджетного федерализма

     в Российской Федерации  

     Бюджетный федерализм, с правовой точки зрения, - это разграничение полномочий между  центральными органами государственной  власти Российской Федерации в области  бюджета.

          Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими основы правовых бюджетных  отношений и бюджетного федерализма в частности, являются:

• Конституция Российской Федерации;
• Бюджетный кодекс Российской Федерации;
• Налоговый кодекс Российской Федерации;
• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
• Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ  «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации»
• Ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете

    Согласно  Конституции РФ должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Это разграничение, как уже говорилось  выше, является одним из основных принципов бюджетного федерализма, который предусмотрен ст. 11 Конституции РФ, федеративными и иными (двусторонними) договорами между Российской Федерацией и ее субъектами.

     Глава 3 Конституции РФ посвящена изложению  норм федеративного устройства Российской Федерации.

          В статьях 71, 72, 73 определяются предметы ведения Российской Федерации (в том числе федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития), предметы совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов (в том числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления). Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

          Важную роль в бюджетной системе России играет местное самоуправление. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение. пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

           Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Эти органы в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, который стал главным законодательным актом в области бюджетных отношений

    Статья 1 Бюджетного кодекса РФ относит  к бюджетным правоотношениям:

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

     Органы  государственной власти и управления относятся к числу субъектов  бюджетного права, участие которых  обязательно в бюджетных правоотношениях. В их круг входят органы представительной и исполнительной власти федерального уровня и субъектов Федерации.

     В Бюджетном кодексе РФ понятие  «бюджетного федерализма» отсутствует, хотя в обсуждавшемся законопроекте  кодекса ему уделялось серьезное  внимание. Однако, по сути, принципам, его  характеризующим, посвящена глава 16 «Межбюджетные отношения». А именно:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы;
• закрепление на постоянной основе и по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
• равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

     Иначе говоря, речь идет об определенной конкретизации  целей и методов бюджетной  политики – о равенстве бюджетных  прав, единстве бюджетной системы, разграничении  бюджетных полномочий, самостоятельности  бюджетов, сбалансированности бюджетной  системы в целом.

     В соответствии с гл. 16 Бюджетного кодекса  РФ межбюджетные отношения осуществляются в форме предоставления трансфертов:

• дотаций из фондов финансовой поддержки, образуемых в бюджетах соответствующих уровней бюджетной системы;
• субвенций из соответствующих фондов компенсаций;
• иных дотаций и субсидий в соответствии с бюджетным законодательством;
• безвозмездных и безвозвратных перечислений;
• бюджетных кредитов.

     В принятом варианте бюджетного кодекса  РФ полномочия различных уровней  бюджетной системы разделены  на три группы и прописаны в  различных разделах кодекса. В частности  выделяются следующие виды бюджетных  полномочий разных уровней бюджетной  системы:

• полномочия в области регулирования бюджетных правоотношений, они зафиксированы в гл.2 «Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений» (ст. 7, 8, 9);
• полномочия по формированию доходов бюджетов, их перечень приведен в гл. 7 (ст. 53), гл.8 (ст.59),  гл. 9 (ст. 64);
• полномочия по расходам, в Бюджетном кодексе РФ закрепление этих бюджетных полномочий рассматривается в гл. 11 (ст. 88-91).

     В рамках Налогового  кодекса РФ (вступил в действие с 1 января 1999г.) устанавливаются общие принципы налогообложения, раскрывается содержание налоговых отношений и налоговых обязательств, определены основные цели и задачи налоговой политики, объекты и субъекты налоговых отношений, основы построения налоговой системы, установлены виды налогов и общие положения реализации их механизмов, а также меры контроля и ответственности при уплате налогов.

     Доходы  бюджетов образуются за счет собственных, закрепленных и регулирующих доходных источников, а также прямой финансовой помощи в различных формах и других доходов в соответствии с законом (решением) о бюджете на соответствующий  финансовый год.

     К собственным доходам бюджетов относятся:

• налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством России и законодательством о налогах и сборах;
• неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

     Налоговым кодексом РФ и законодательными актами соответствующих уровней бюджетной  системы РФ устанавливаются следующие  виды налогов и сборов:

• федеральные налоги и сборы
• региональные налоги и сборы;
• местные налоги и сборы.

     Принадлежность  налога к тому или иному виду не характеризует компетенцию соответствующих  органов власти по введению, управлению и распоряжению этим налогом. По каждому  налогу установлен свой объем налоговых  полномочий органов власти.

     Принятые  в 2003 г Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный  закон «Об общих принципах  организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов российской Федерации» (от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ) и «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) определяют сферу  собственных полномочий региональных и местных органов власти, а  также принципы их финансового обеспечения. 
 
 

Глава 2. Основные задачи бюджетного федерализма. Вертикальное и горизонтальное выравнивание 

         Термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с 
понятиями «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов», но между ними нельзя ставить знак равенства, поэтому в контексте рассматриваемых проблем необходимо выявление их иерархической соподчиненности.

        Бюджетный федерализм определен как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, основанные на их противоречивой взаимосвязи.

         Бюджетное регулирование, в свою очередь, представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности. Оно является неотъемлемой ее составляющей, главные формы регулирования - достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы.

         Под вертикальной сбалансированностью (выравниванием) понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и доходным потенциалом бюджетов каждого уровня по вертикали: федеральный бюджет субфедеральные бюджеты - местные бюджеты.

          В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.

        Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Оно сочетается с горизонтальной сбалансированностью бюджетов.

       Горизонтальная    сбалансированность    (выравнивание) устранение несоответствия между бюджетными расходами и их доходным покрытием в рамках бюджетов одного уровня (по горизонтали), вызванного объективными причинами.

         Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторах. Они обусловлены существенными различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровней затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.

         Существенное воздействие на предоставление каждому гражданину социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, процессы приватизации, сопровождавшиеся на начальных этапах массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, а также собственная позиция органов власти и управления       региона по отношению к рыночным изменениям.

         Горизонтальное выравнивание бюджетов еще называют межбюджетным выравниванием, или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.

         Существенно различаются финансовые инструменты вертикального и горизонтального выравнивания. Для вертикального регулирования бюджетной системы  используются налоги.