Теоретические основы муниципального управления

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

1.1. Основные теории муниципального  управления

и самоуправления

 

Традиционно под термином "муниципальное управление" понимают (от лат. munis - тяжесть, бремя; capio - беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения <1>. Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин "муниципальное управление" произошел от латинского "municipes" - "неримские граждане" и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального

 

На разных этапах развития отечественной и зарубежной истории термины "муниципальное управление", "местное самоуправление" понимались по-разному - в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Разные подходы к природе муниципального управления позволили создать различные теории местного самоуправления. Под теориями местного самоуправления понимаются отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального управления (местного самоуправления) как децентрализованной формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления. В мировой истории наиболее были распространены такие теории, как теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая и другие теории.

Считается, что впервые идеи организации общинного управления были выражены французским политическим деятелем Турэ в 1790 году. Именно он сформулировал такие основные понятия, как:

1) понятие об общинных делах, присущих по своей природе  муниципальному управлению изначально;

2) понятие о делах государственных, которые передаются государством  органам местного самоуправления 

 

Впоследствии эти идеи нашли отражение в Конституции Бельгии и получили развитие в различных теориях муниципального управления и самоуправления.

Наиболее полные определения местного самоуправления стали появляться в середине XIX века одновременно в России и ряде зарубежных стран. Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский государственный деятель, историк и литератор А. де Токвиль. Центральной идеей в концепции Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединившиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна. А. де Токвиль, высоко оценивая общественные свободы, в своей книге "Демократия в Америке" писал: "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появиться на поверхности" <1>.

 

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины). В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины.

Ее представители (А. Гербер, Д. Аренс) утверждали следующие принципы организации местного самоуправления:

1) право общины на заведование  своими делами является таким  же естественным и неотчуждаемым, как права человека;

2) община является первичной  по отношению к государству;

3) государство должно уважать  свободу общинного управления <1>. "Община имеет право на самостоятельность  и независимость от центральной  власти по самой своей природе, причем государство не создает  общину, а лишь признает ее" <2>;

4) местное самоуправление - это  управление собственными делами  общин, отличными по своей природе  от дел государственных;

5) органы местного самоуправления  не являются государственными  органами;

6) полномочия общины делятся  на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;

7) государственные органы не  вправе вмешиваться в дела, отнесенные  к полномочиям общины. Они лишь  следят за тем, чтобы община  не выходила за пределы своей  компетенции.

Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX века. Однако данная теория имела и недостатки, например, она замыкалась только на сельских и городских общинах, не рассматривая крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами (области, регионы, провинции и т.п.).

На смену теории свободной общины пришла общественная теория местного самоуправления. Ее представителями в Европе были: А. Гербер, Д. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер; в России: А.И. Васильчиков и В.Н. Лешков. Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти

 

В этом сходство общественной теории с теорией свободной общины. Отличие в том, что, обосновывая главный признак местного самоуправления - самостоятельность, данная теория на первый план вдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Важнейшим положением теории является обоснование независимости общины от государства в рамках своих полномочий и невозможности произвольного вмешательства исполнительных органов государственной власти в ее деятельность. "Сущность самоуправления заключается в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы" <1>. Таким образом, предполагалось, что в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов местного самоуправления.

 

Отдельные представители общественной теории, например О. Ресслер, считали также, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость. Во многих государствах считали, что органы местного самоуправления являются своеобразной "четвертой властью", связанной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральным властям <1>.

 

Общественная теория местного самоуправления имела своих сторонников и в дореволюционной России. Например, видный русский славянофил В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

Развивая это положение, некоторые сторонники общественной теории сводили сущность самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы, что позволило создать хозяйственную теорию местного самоуправления.

Хозяйственная теория отстаивала преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности самоуправляющейся общины. Согласно ей, местное самоуправление считается чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности. Основателями хозяйственной теории были Р. Моль, А.И. Васильчиков <1>.

 

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, т.к., во-первых, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, и, во-вторых, из общественной теории следовало, что территория государства должна состоять из независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило. Кроме того, общественная теория часто смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с различными частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).

Общественной теории противопоставляется государственная теория местного самоуправления, сущность которой заключается в признании местного самоуправления частью государственного управления. Сторонниками государственной теории местного самоуправления в Европе являются Р. Гнейст, Л. Штейн; в России - Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов.

По государственной теории, любое управление публичного характера является государственным. Местное управление в отличие от центрального государственного управления осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ. Происходит не обособление местного самоуправления, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. "Государственная теория самоуправления, - по мнению Н.М. Коркунова, - видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления".

Согласно взглядам Н.И. Лазаревского, сущность самоуправления определяется следующими принципами:

1) самоуправление есть осуществление  правительственных прав по поручению  от государства;

2) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных  задач государственного управления;

3) самоуправление есть исполнение  задач государственного управления  самим государством;

4) органы самоуправления являются  органами и представителями самого  государства"

 

Л. Штейн основой организации местного самоуправления считал общину, а ее назначением - "создавать основные формы и органы государства". Такого же взгляда в целом придерживался и Р. Гнейст, который считал, что "самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, а местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности". Однако данные ученые расходились в определении отличительных признаков местного самоуправления, что послужило основание для формирования двух новых теорий местного самоуправления - политической (Р. Гнейст) и юридической (Л. Штейн).

Политическая теория местного самоуправления - одна из теорий, определяющая местное самоуправление как систему юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории видели причины самостоятельности органов местного самоуправления в возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения.

По мнению Р. Гнейста, осуществление задач управления должно иметь самостоятельный характер, а для этого необходимо, чтобы деятельность должностного лица не была связана с вознаграждением за сделанную работу, т.е. чтобы решение задач управления осуществлялось бы безвозмездно, как почетная обязанность, придающая политический статус, а не как профессия, дающая средства для существования. Следовательно, работу в органах муниципального управления может позволить себе только обеспеченный человек. Данные взгляды, естественно, не получили широкой поддержки.

Согласно юридической теории местного самоуправления органы местного самоуправления являются юридическими лицами, создаваемыми государством для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами. В то же время государство уступает органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Представителями юридической теории местного самоуправления являются Г. Еллинек, И.И. Евтихиев и Н.М. Коркунов

 

Русский юрист И.И. Евтихиев писал, что деятельность самоуправляющейся единицы предполагает не только выполнение одной административной, но также и нормативной функции. Органы местного самоуправления вправе издавать общие правила, определяющие свою деятельность, но в рамках единого закона. Соответственно, ценность той или иной системы самоуправления определяется в значительной степени тем, насколько широки пределы пользования нормативной функцией.

Немецкий ученый Г. Еллинек определял муниципальное управление как "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через самих заинтересованных лиц" <1>. Следовательно, муниципальное управление должно осуществляться не профессиональными чиновниками, а почетными гражданами

 

Объединить общественную и государственную теорию попытались сторонники дуалистической теории местного самоуправления. Согласно данной теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой - быть в известной степени независимыми от нее. В дореволюционной России основоположниками дуалистической теории были Н.И. Лазаревский и Б.Н. Чичерин.