Территориальная организация местного самоуправления

Тема 4. Территориальная организация  местного самоуправления

 

 

1. Муниципальное образование —  территориальное звено местного  самоуправления

 

Территориальная организация —  один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в  России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих разнонаправленных факторов. Он по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Так, Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» (1991 г.) предусматривали осуществление местного самоуправления на территориях существующих административно-территориальных единиц: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и т. п. При этом одна самоуправляемая единица могла находиться в административном подчинении другой самоуправляемой единицы. В Федеральном законе 1995 г. для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование» и дано его определение: «Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

 

Основные признаки любого муниципального образования приведены на рисунке

Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, а также установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения. Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика здесь состоит в том, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти через ее территориальные органы.

 

Принципы формирования территории муниципального образования

 

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать  две противоположных тенденции. Первая — приближение местной  власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления.

 

1. Принцип эффективности самоорганизации,  основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.

 

2. Принцип подконтрольности органов  и должностных лиц местного  самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.

 

3. Принцип доступности органов  местного самоуправления для  граждан в течение короткого  времени. Выполнение этого условия  определяется развитостью транспортной инфраструктуры.

 

Вторая тенденция — укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования  необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

 

Действие отмеченных противоположных  тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон 1995 г. не создал необходимых для этого предпосылок. Для миллионного города и сельсовета с численностью населения 2-3 тыс. чел. были установлены одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.

 

Практика территориальной организации  местного самоуправления

 

в субъектах РФ

 

Учитывая наличие противоположно действующих факторов, субъекты РФ по-разному подошли к решению  вопросов территориальной организации  местного самоуправления и использовали следующие подходы.

 

1. Поселенческий  подход основан на приоритете  приближения органов местного  самоуправления к населению. Муниципальными  образованиями при этом являются  все города, поселки, крупные сельские  поселения и сельсоветы (волости,  сельские округа), объединяющие малые поселения.

 

2. Экономический  исходит из того, что критерием  для создания муниципального  образования служит уровень экономического  развития, наличие развитой инженерной  и социальной инфраструктуры, что  позволяет оказывать услуги населению. В этом случае муниципальными образованиями являются только крупные города и сельские районы.

 

3. Третий  подход предполагает создание  двухуровневой системы муниципальных  образований в соответствии с  административно-территориальным делением субъектов РФ. Муниципальные образования верхнего уровня создаются в крупных городах и сельских районах, из которых состоит территория данного субъекта РФ. Муниципальные образования нижнего уровня создаются в поселениях или компактных группах поселений (малые города, поселки, волости, сельсоветы), находящихся в границах муниципальных образований верхнего уровня. Функционированию двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления препятствует бюджетная система РФ, в которой существует только один уровень местных бюджетов.

 

При разработке двухуровневой модели было неясно, как разделить налоговые поступления  между уровнями, в результате чего оказалось, что муниципальные образования  нижнего уровня остались без местных  бюджетов и функционировали по сметам расходов, утверждаемым районной властью. При этом ни о каком реальном самоуправлении речи идти не могло.

 

На основе изложенных подходов в субъектах  РФ сложились различные основные модели территориальной организации  местного самоуправления.

 

1. Территориальная,  или районная, модель. Административный  район с расположенными на  его территории городами районного  значения, поселками, волостями,  сельсоветами и сельскими поселениями  является единым муниципальным  образованием. В городах районного  значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками.

 

Эта модель проще других в управлении и принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, в том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.

 

2. Поселенческая, или волостная,  модель. Муниципальными образованиями  являются все города, волости  (сельсоветы) и рабочие поселки.  В сельских административных  районах создаются местные органы  государственной власти, а органы  местного самоуправления на данном уровне отсутствуют. Главной особенностью этой модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти - центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется сотнями.

 

3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.

 

В ряде субъектов РФ сосуществуют несколько моделей. Муниципальным образованием могут быть и город, и город вместе с окружающим районом, и сельский район, и поселения внутри района. Соотношение количества административно-территориальных единиц и муниципальных образований в России в 2003 г. характеризовалось данными, приведенными в таблице.

 

 

Административно-территориальные  и муниципальные образования  России

 

В среднем на один субъект РФ в 2003 г. приходилось около 130 муниципальных  образований. По данным Росстата, на 1 января 2011 года, в России насчитывалось 23 304 муниципальных образования[4]. Среди них:

 

1824 муниципальных района;

 

515 городских округов;

 

236 внутригородских территорий  города федерального значения:

 

- 111 муниципальных образований,  городов и посёлков в Санкт-Петербурге  и 125 муниципальных образований  в Москве;

 

1733 городских поселения;

 

18 996 сельских поселений.

 

Все муниципальные образования  подлежат включению в единый реестр муниципальных образований РФ. Его  ведение возложено на специально уполномоченный государственный орган. Включение муниципального образования в реестр и исключение из реестра осуществляются на основании заявления муниципального образования и по представлению органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

 

Зарубежные модели территориальной  организации местного самоуправления

В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной  организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов  каждого уровня. Так, в Англии и Индии крупные поселения и населенные территории (муниципальные корпорации) и более мелкие (муниципалитеты) разнятся объемами полномочий и структурой органов местного управления.

В США города (муниципалитеты) располагаются  на территориях округов (графств), причем четко известно, какие услуги жителям оказывает город и какие — округ. Соответственно, житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.

 

Совершенствование территориальной  организации местного самоуправления

 

Федеральный закон 2003 г. предусматривает  кардинальное изменение принципов  территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные  образования разделяются в правовом отношении на три типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. Кроме того, вводится новое понятие — «межселенная территория».

 

Система муниципальных образований  на территории субъекта РФ

 

Поселение — это сельский, городской  населенный пункт или несколько  населенных пунктов, объединенных общей территорией. В границах городского поселения может находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. В границах сельского поселения может находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 чел. (более 3000 чел. для густонаселенных территорий) или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с суммарной численностью населения свыше 1000 чел. Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 чел., как правило, не являются муниципальными образованиями и входят в состав городских или сельских поселений. В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться поселения с численностью населения менее 1000 чел., а в особых случаях — даже менее 100 чел.

 

Границы поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавливаются  с учетом пешей доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).

 

Муниципальный район — это несколько  поселений, объединенных общей территорией. В числе таких поселений могут быть и городские, и сельские. Главное предназначение муниципального района — решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).

 

Межселенная территория — это территория, не входящая в границы поселений. Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей в каждом менее 1000 чел. Все функции органов местного самоуправления на межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории.

Городской округ — это не входящее в состав муниципального района городское поселение. В состав городского округа входит один город; могут также входить прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. К городским округам, как правило, относятся так называемые города областного значения. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ.

Каждый тип муниципального образования, согласно Федеральному закону 2003 г., наделяется определенным перечнем вопросов местного значения, что является главным преимуществом данной редакции Закона. При этом городской округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района. В свете принятой типологизации муниципальных образований Федеральный закон 2003 г. не дает содержательного определения термина «муниципальное образование» и указывает, что муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В системной связи с Федеральным законом 2003 г. внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ.