Анализ бюджетной политики России на современном этапе

 Макроэкономические условия разработки бюджетов социально-экономического развития на 2009 год и на период до 2011 года  характеризуются некоторым замедлением темпов прироста экономики с 6,7 % в 2009 году до 6,2 % в 2011 году при достаточно благоприятной конъюнктуре мировых рынков для основных товаров российского экспорта, прежде всего цены на нефть марки «Юралс» (с 95 до 88 долларов США за баррель), на фоне постепенного снижения уровня потребительских цен (декабрь к декабрю) с 8,5 % до 6,8 % и существенного ослабления обменного курса рубля по отношению к доллару США с 24,7 до 27,3 рубля за доллар США.

Незначительное уменьшение инфляции не решает задачу, поставленную Президентом Российской Федерации, по снижению уровня инфляции до 3 - 4 % в год, решение которой необходимо для стимулирования инвестиций в отечественную экономику и повышения склонности населения к сбережениям.

На фоне снижения уровня инфляции в бюджете заложен ускоренный рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий, существенное ослабление обменного курса рубля  по отношению к доллару США, что  создаёт определенные риски по обеспечению  уровня инфляции, финансирования запланированных  расходных обязательств федерального бюджета и потребовать от Правительства  Российской Федерации и Банка  России дополнительных мер финансового регулирования.

Анализ проекта основных направлений денежно-кредитной политики Банка России на 2009 - 2011 годы, рассмотренного на заседании Правительства Российской Федерации 21 августа 2008 года, показывает наличие расхождений по приросту денежного агрегата М2 в 2009 году между расчетами, проведенными Счетной палатой по материалам Банка России (22 - 23 %), и прогнозом (27 - 28 %), что свидетельствует о необходимости обеспечения соответствия указанных показателей материалов Банка России и прогноза.

Рост стоимостных объемов  импорта товаров при стабилизации объемов экспорта товаров привел к сокращению сальдо внешней торговли в 2011 году к оценке 2008 года в 10,9 раз, что создаёт риски для устойчивого  социально-экономического развития в  среднесрочной и долгосрочной перспективе. При этом предусматривается значительное замедление темпов роста цен на все  товары российского экспорта и на поставляемые по импорту в страну продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье, машины, оборудование и транспортные средства, что требует дополнительного  обоснования.

        Объем доходов федерального бюджета увеличивается в 2011 году на 43,2 % по сравнению с законодательно утвержденным показателем на 2008 год , при этом их доля в ВВП снижается с 21,2 % в 2008 году до 19 % в 2011 году.

Доля доходов без учета  нефтегазовых доходов в общем  объеме  доходов федерального бюджета  увеличивается с 52,6 % в 2008 году до 63,9 % в 2011 году, в ВВП – с 11,2 % до 12,1 %, а доля нефтегазовых доходов снижается  до 36,1 % и 6,9 % соответственно. Таким образом, Правительством Российской Федерации проводится снижение зависимости доходной части федерального бюджета от доходов от уплаты ряда налогов и сборов на нефть, газ и нефтепродукты.

Основную долю доходов  федерального бюджета в 2011 году по-прежнему  составляют доходы от уплаты НДС – 35 % (25,7 % в 2008 году), таможенных пошлин - 33,4 % (38,5 %), НДПИ – 11,5 % (16,3 %), налога на прибыль  организаций – 7,3 % (7,2 %).

Неналоговые доходы в 2011 году по сравнению с 2008 годом увеличиваются  на 24,1 % за счет увеличения доходов от внешнеэкономической деятельности, доходов от использования имущества, находящегося в государственной  и муниципальной собственности, платежей при пользовании природными ресурсов.

Резервом увеличения доходов  федерального бюджета в 2009 - 2011 годах  стали дополнительные доходы, полученные в результате активизации работы по сокращению совокупной задолженности  по федеральным налогам и сборам и таможенным платежам, санкциям и  пеням в бюджетную систему  Российской Федерации, которая на 1 июля 2011года (без ЕСН и задолженности  ликвидированных и признанных банкротом  организаций) составила 904,8 млрд. рублей, или 2,1 % ВВП.

Объем расходов в проекте  федерального бюджета предусмотрено  увеличить в 2011 году по сравнению  с 2008 годом на 4 295,8 млрд. рублей, или  на 61,2 %, при этом их доля в ВВП  увеличивается с 16,6 % в 2008 году до 16,7 % в 2011 году.

Расходы федерального бюджета  на 2009 - 2011 годы сформированы исходя из необходимости финансового обеспечения  принятых решений по реализации крупных  программ и проектов, имеющих общенациональное значение.

Законопроектом предусматривается  увеличение непроцентных расходов в 2009 году по сравнению с предыдущим годом  на 1 961,6 млрд. рублей, в 2010 году – на 1 259,7 млрд. рублей, в 2011 году - на 923,2 млрд. рублей. Доля непроцентных расходов в ВВП в 2011 году предусмотрена на уровне 2008 года и составит 16,3 %.

Темпы прироста непроцентных расходов в 2009 - 2011 годах снижаются  в номинальном и особенно в  реальном выражении. Начиная с 2010 года темпы роста непроцентных расходов в реальном выражении предусматриваются ниже темпов роста экономики (ВВП). Так, если в 2009 году по сравнению с предыдущим годом темпы прироста в номинальном выражении составят 128,6 % (в реальном – 117,4 %), в 2010 году - 114,3 % (106 %), в 2011 году - 109,2 % (101,3 %).

В 2011 году наибольший прирост  непроцентных расходов по сравнению  с 2008 годом (более 50 %) предусматривается  по разделам «Национальная экономика», «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Здравоохранение, физическая культура и спорт», «Межбюджетные  трансферты», «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», «Охрана окружающей среды».

Более чем на 40 % предусматривается  прирост расходов федерального бюджета  по разделам «Национальная оборона» и «Образование».

Ниже среднего уровня предусматривается  увеличение расходов по разделам «Общегосударственные вопросы» (на 29,8 %), «Культура, кинематография и средства массовой информации» (на 22,1 %), «Социальная политика» (на 11,7 %).

Следует повысить прозрачность расходов федерального бюджета, направляемых на восстановление производственной и  социальной инфраструктуры Южной Осетии. По мнению Счетной палаты, целесообразно поручить Правительству Российской Федерации разработать и утвердить в установленном порядке специальную программу оказания финансовой поддержки Южной Осетии.

Структура непроцентных расходов федерального бюджета в разрезе  разделов классификации расходов бюджетной системы Российской Федерации остается достаточно стабильной.

Характерно дальнейшее увеличение доли межбюджетных трансфертов: в 2008 году – 36,9 %, в 2011 году – 38,3 %. Увеличилась  доля блока национальной экономики  и инфраструктуры: в 2008 году – 12,4 %, в 2011 году – 14,5 %. Снижается доля расходов «силового блока»: в 2008 году – 26,9 %, в 2011 году – 26,3 % и социального блока: в 2008 году – 13,7 %, в 2011 году – 12,3 %.

В материалах к законопроекту  представлены отдельные действующие  и принимаемые расходные обязательства, объем которых составляет в 2009 году лишь 19,7 % общей суммы расходов федерального бюджета, в 2010 году - 24 %, в 2011 году – 26,1 %.

В Бюджетном послании обращено внимание на важность эффективного расходования бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению государственных  услуг на основе государственного задания. Однако Правительством Российской Федерации соответствующее постановление в истекшем периоде 2010 года не принято, и расходы федерального бюджета сформированы в отсутствие государственных заданий.

Не сформирована система  мониторинга эффективности бюджетных  расходов, а также оценки эффективности  использования финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям.

Таким образом, формирование расходов федерального бюджета на 2009 - 2011 годы осуществлено в условиях отсутствия критериев эффективности и результативности расходов, что не позволяет провести точную оценку обоснованности бюджетных  ассигнований по отдельным направлениям расходования бюджетных средств.

 Расходы федерального  бюджета на реализацию приоритетных  национальных проектов в целом  снижаются по сравнению с предыдущим  годом: в 2009 году - на 2,4 %, в 2010 году - на 8,3 %, в 2011 году – на 32,2 %.

Это связано с тем, что  по национальному проекту «Образование»  в среднесрочной перспективе  предусматривается завершение реализации ряда направлений, а также отражение  отдельных расходов по Рособразованию и их передача субъектам Российской Федерации, по национальному проекту «Здоровье» основной рост расходов предусмотрен на 2009 год и обусловлен повышением заработной платы работникам бюджетной сферы, по национальному проекту «Развитие агропромышленного комплекса» финансирование мероприятий предусматривается в рамках соответствующей государственной программы.

Отмечается недостаточная  прозрачность расходов, связанных с  подготовкой Олимпиады и с  развитием г. Сочи как горноклиматического курорта. Аналогичная ситуация в 2006 году отмечалась при реализации национальных проектов, которая была разрешена путем введения дополнительных отдельных кодов бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

С учетом опыта ведения  учета расходов на национальные проекты  и в целях контроля за целевым  и эффективным использованием бюджетных  средств, направляемых на подготовку и  проведение Олимпиады, Счетная палата полагает необходимым принять меры по идентификации указанных расходов бюджетов и выделить их в самостоятельное  приложение к закону о федеральном  бюджете.

 Расходы федерального  бюджета на финансирование федеральных  целевых программ в 2011 году  по сравнению с 2008 годом возросли  на 627,6 млрд. рублей, или на 79,5 %, и  будут сконцентрированы в 43 программах. Значительная часть расходов  направлена на развитие инфраструктуры, науки и технологий, а также  на финансовое обеспечение мероприятий  в области безопасности и экологии.

Анализ расходов на финансирование ФЦП показывает, что в законопроект включены ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, в том числе на 2011 год – 5 ФЦП на

Расходы федерального бюджета  на ФАИП увеличены в 2011 году по сравнению  с 2008 годом на 670,5 млрд.  рублей, или  на 99,5 %, однако указанные расходы  в отдельном приложении к законопроекту  2011 года не отражены, а представлены в качестве приложения к пояснительной  записке, что не позволяет экономически оценить обоснованность предусмотренных  бюджетных ассигнований, а в последующем  затруднит проведение анализа и  мониторинга эффективности реализации государственных инвестиций.

 Анализ основных параметров  бюджета Российской Федерации  на 2011 год свидетельствует, что  удельный вес доходов консолидированных  бюджетов субъектов Российской  Федерации (без учета межбюджетных  трансфертов) в общих доходах  бюджета Российской Федерации  в 2011 году составит порядка  35 %.

На формирование расходных  обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  также  оказывает влияние увеличение заработной платы работников бюджетной  сферы, рост минимальной оплаты труда  и доведение ее размера в 2011 году до прожиточного минимума трудоспособного  населения.

Объем межбюджетных трансфертов  без учета трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов составит в 2009 году 1,2 трлн. рублей и  увеличится по сравнению с 2008 годом  на 187 млрд. рублей, или на 18 %, в 2010 - 2011 годах сохраняется практически на уровне 2009 года. Доля трансфертов снижается как в общих расходах федерального бюджета, так и относительно ВВП. Характерной особенностью формирования межбюджетных отношений в 2009 - 2011 годах является существенное снижение количества субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности с 71 в 2009 году до 45 в 2011 году.

В 2009 - 2011 годах происходит дальнейший рост расходов федерального бюджета на предоставление субвенций  регионам, что связано с увеличением  их количества и индексацией. Без  учета субвенций, предусмотренных  регионам, на финансирование передаваемых государственных полномочий, увеличение объема межбюджетных трансфертов составит в 2011 году всего 116,6 млрд. рублей, или 13,6 %, по сравнению с 2008 годов.

В законопроекте не представлен  проект распределения бюджетных  ассигнований по субвенции на осуществление  полномочий по проведению статистических переписей, не предусмотрены средства федерального бюджета на осуществление  переданных полномочий по объектам культурного  наследия, не представлены методики (проекты) распределения по двум субвенциям, а по отдельным межбюджетным трансфертам  объем бюджетных ассигнований планируется  на уровне 2008 года.

В межбюджетных трансфертах  бюджетам государственных внебюджетных фондов подавляющую долю (95 %) составляют трансферты Пенсионному фонду, которые  в 2009 году составили 1,7 трлн. рублей (на 19,6 % больше, чем в предыдущем году), в 2010 году – 2,3 трлн. рублей (на 37 %), в 2011 году – 2,7 трлн. рублей (на 16 %).

Объем бюджетных ассигнований из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ПФР увеличились  в 2011 году по сравнению с 2008 годом  почти в три раза и составили 384 млрд. рублей, расходы на выплату  базовой части трудовой пенсии –  в 1,8 раза и составили 1,5 трлн. рублей. Доля ЕСН в объеме бюджетных ассигнований, выделяемых ПФР на выплату базовой части трудовой пенсии, снизились и составили в 2011 году лишь 55,2 % (в 2007 году – 68,6 %).

Резервный фонд в 2009 - 2011 годах  остаётся  на уровне нормативной  величины (10 % ВВП) и составил в 2011 году 6,8 трлн. рублей, что на 3,3 трлн. рублей, или почти в 2 раза больше, чем  в 2008 году. Фонд национального благосостояния в 2011 году составил 6,1 трлн. рублей, или 9 % ВВП, и увеличивается по сравнению  с 2008 годом на 3,4 трлн. рублей, или  на 3,2 процентного пункта ВВП. При  этом объемы использования Фонда  национального благосостояния на софинансирование пенсионных накоплений законопроектом не определены.

Таким образом, проанализировав  бюджет РФ за 2011 год можно сделать  о том, что бюджетную политику нужно совершенствовать и внедрять современные, более точные экономические  прогнозы.