Теоретические основы
государственного регулирования естественных
монополий
1. Развитие
системы государственного регулирования
естественных монополий
в России
Проблема необходимости
государственного регулирования естественных
монополий была осознана властью
лишь к 1994 г., когда рост цен на производимую
ими продукцию уже оказал существенное
влияние на подрыв экономики. При
этом реформаторское крыло правительства
стало уделять большее внимание проблемам
регулирования естественных монополий
не столько в связи с необходимостью остановить
рост цен в соответствующих отраслях или
обеспечить использование возможностей
ценового механизма для макроэкономической
политики, а в первую очередь, стремясь
ограничить круг регулируемых цен.
По Закону "О
естественных монополиях", сфера
регулирования включает транспортировку
нефти и нефтепродуктов по магистральным
трубопроводам, транспортировку газа
по трубопроводам, услуги по передаче
электрической и тепловой энергии, железнодорожные
перевозки, услуги транспортных терминалов,
портов и аэропортов, услуги общедоступной
и почтовой связи.
Основными методами
регулирования выступили: ценовое
регулирование, то есть прямое определение цен
(тарифов) или назначение их предельного
уровня; определение потребителей для
обязательного обслуживания и/или установление
минимального уровня их обеспечения. Органам
регулирования также вменяется в обязанность
контролировать различные виды деятельности
субъектов естественных монополий, включая
сделки по приобретению прав собственности,
крупные инвестиционные проекты, продажу
и сдачу в аренду имущества.
Зарубежные
опыт регулирования показывает, что
главным в такого рода деятельности является максимальная
независимость регулирующих органов,
как от других органов государственного
управления, так и от регулируемых ими
хозяйственных субъектов, а также согласованность
интересов и направлений работы регулирующих
органов, что предоставит им возможность
принимать политически непопулярные решения.
Уже сейчас видно,
что процесс формирования органов
регулирования будет не только продолжительным,
но и болезненным. Министерства не хотят
отдавать соответствующие полномочия.
Остро стоит проблема финансирования, довольно сложно
привлечь квалифицированных сотрудников,
так как заработная плата государственных
служащих значительно ниже заработной
платы работников аналогичного уровня
в регулируемых компаниях. Многие из лучших
отраслевых специалистов, которые могли
бы выполнять подобную работу, занимают
высокооплачиваемые должности в организациях,
которые должны подвергаться регулированию.
Поэтому на сегодняшний
день наиболее остро стоят проблемы
кадрового обеспечения, разработки
конкретных методов регулирования, улучшения информационной
базы, позволяющей принимать обоснованные
решения.
2. Задачи дальнейшего
развития системы государственного
регулирования деятельности естественных
монополий в России
Прежде
чем говорить о развитии механизмов
государственного регулирования,
необходимо отметить, что только часть
видов хозяйственной деятельности осуществляемых
в таких отраслях, как газовая промышленность,
электроэнергетика, железнодорожный транспорт
и связь, в действительности относится
к естественной монополии. Другие виды
хозяйственной деятельности потенциально
могут эффективно функционировать в условиях
конкуренции, но создание конкурентной
среды предполагает необходимость проведения
адекватных структурных изменений.
Например,
производство, как в электроэнергетике, так и в
газовой промышленности, в отличие от
транспортировки и распределения ресурсов,
объективно не является естественной
монополией. Такие отрасли связи, как междугородная
и международная телефонная связь также
не должны рассматриваться как естественные
монополии, но пока во многих случаях местные
телефонные сети при их нынешнем технологическом
уровне в России должны быть причислены
к естественным монополиям и подвергаться
регулированию. На железнодорожном транспорте
конкуренция с другими видами транспорта
либо уже существует, либо ее появление
возможно при выполнении ряда условий.
Теоретически можно рассматривать варианты
возникновения внутренней конкуренции
между отдельными предприятиями железнодорожного
транспорта.
В идеале
объективно обусловленные структурные
изменения в этих отраслях, позволяющие
максимально задействовать конкурентные
силы рынка, приведут к ограничению сферы
государственного регулирования. Однако,
правильно проведенное реструктурирование
не только не ограничит сферу регулирования,
но также повысит его эффективность посредством
четкого разделения регулируемых и нерегулируемых
видов хозяйственной деятельности.
Если
же такие виды деятельности не разделены
и осуществляются в рамках одного
предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая
перед регулирующими органами, усложняется
ввиду невозможности точно рассчитать
издержки, которые должны быть отнесены
на регулируемые виды деятельности. Нередко
встречаются случаи перенесения затрат
с нерегулируемых на регулируемые виды
деятельности, что, с одной стороны, дает
возможность предприятиям "обоснованно"
завышать цены, а с другой - применять заниженные
цены на нерегулируемых рынках, позволяющие
устранить конкурентов или неоправданно
увеличить долю продаж на рынке.
Итак,
в отраслях естественных
монополиях необходимо осуществить ряд
преобразований, которые будут способствовать
решению описанных выше проблем: регулируемые
и нерегулируемые виды деятельности должны
быть отделены друг от друга настолько,
насколько это возможно в существующих
экономических, социальных и политических
условиях. Разделение бухгалтерских счетов
и балансов является минимальным требованием,
но лучшим решением может стать создание
самостоятельных предприятий по каждому
виду деятельности, которые бы действовали
на основе открытой контрактной системы.
В первую очередь надо отделить производственные
функции от транспортных и распределительных.
Следует выделить вспомогательные виды
деятельности (ремонт, строительство,
машиностроение и т.д.), которые хотя обычно
и имеют специализированную направленность,
но могут осуществляться на конкурентных
принципах. Таким же образом необходимо
преобразовать предприятия социальной
инфраструктуры, передать их в муниципальную
собственность или приватизировать;
регулируемые
виды деятельности должны
характеризоваться открытостью и доступностью
информации для органов регулирования,
что позволит устанавливать цены (тарифы)
на уровне, достаточно высоком для обеспечения
нормальной рентабельности и соответственно
привлечь новые инвестиции; потенциально
конкурентные сегменты отраслей должны
быть выделены и реорганизованы в целях
формирования реальной конкурентной среды.
При этом следует отметить нецелесообразность
и практическую неосуществимость реструктуризации
существующих монопольных структур на
данном этапе развития социально-экономических
отношений в России. Однако уже в настоящее
время должны быть созданы условия для
возникновения и развития независимых
частных и государственных компаний, которые
конкурировали бы с предприятиями-монополистами.
Такие компании будут строить свои отношения
с потребителями на прямых договорных
отношениях, а регулированию будет подвергаться
размер платы за пользование сетями монопольных
структур. Для этого необходим свободный
и преимущественный доступ этих компаний
к сетевой структуре соответствующих
отраслей. Так, всем производителям электроэнергии
и природного газа необходим открытый,
носящий недискриминационный характер
доступ к транспортным системам, а междугородным
и международным телефонным операторам
- открытый и равный доступ к сетям общего
пользования. Задачей органов регулирования
является обеспечение такого свободного
доступа для потенциальных участников
рынка. Процедуры лицензирования, определяющие
барьеры для входа на соответствующие
рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными;
в дальнейшей перспективе при условии
стабилизации экономики России представляется
возможной более глубокая реструктуризация
потенциально конкурентных сфер отраслей
естественных монополий с ликвидацией
существующих холдинговых компаний и
образованием нескольких конкурирующих
производителей.
должен быть реконструирован
механизм корпоративно-акционерного управления
компаниями, работающими системе
естественных монополий. В настоящее
время федеральное правительство
владеет контрольными пакетами акций,
но зачастую его роль как собственника
является номинальной, и администрация
осуществляет управление предприятиями
без учетов интересов собственника. В
рыночных экономиках держатели акций
или их представители, совет директоров
оказывают решающее влияние на выработку
стратегии развития предприятия. Такой
механизм позволяет регулирующим органам
участвовать в процессе принятия решений
через определение разрешенного уровня
цен (или нормы прибыли на вложенный капитал).
Низкий уровень корпоративно-акционерного
управления уменьшает возможность органов
регулирования влиять на поведение предприятий.
Эффективное
корпоративно-акционерное управление
предполагает, что собственники предприятий
обладают большой заинтересованностью
в ориентации управления
компании на максимизацию доходности
и величины акционерного капитала при
существующих условиях регулирования.
Конечно, приватизация оказывает определенное
влияние на корпоративно-акционерное
управление. Однако как после полной приватизации,
так и до ее проведения корпоративно акционерное
управление может стать более эффективным
лишь при условии привлечения стратегических
инвесторов посредством продажи или передачи
больших пакетов акций тем лицам или организациям,
которые будут заинтересованы в жестком
контроле за работой менеджеров.
Использование
заемного капитала также может привести
к росту эффективности корпоративно-акционерного
управления, так как кредиторы
будут заинтересованы в финансовом
оздоровлении предприятия: инвестиционный
процесс необходимо привести в соответствие
с требованиями рыночной экономики. Почти
во всех отраслях естественных монополий
финансирование инвестиций производится
преимущественно за счет роста тарифов.
В настоящее время отраслевые инвестиционные
и стабилизационные фонды не являются
эффективным средством финансирования
инвестиций и зачастую используются нерационально.
Тарифное финансирование инвестиций должно
быть резко сокращено, и компании должны
стимулироваться или даже принуждаться
к использованию заемного и акционерного
капитала; должно быть прекращено перекрестное
субсидирование льготных пользователей
за счет предприятий, применяемое во всех
отраслях естественных монополий. Субсидии,
которые будут признаны необходимыми
(например, для малообеспеченных слоев
населения), должны предоставляться из
федерального или местных бюджетов, а
не за счет других потребителей соответствующих
ресурсов и услуг.
Во всех отраслях
естественных монополий следует сократить
издержки и повысить эффективность хозяйствования,
для чего сформировать стимулы к сокращению
излишней занятости, а также к ликвидации
малоиспользуемых и малоэффективных производств.
Ясно,
что не все из предложенных выше
мероприятий могут быть реализованы
в ближайшем будущем.
Вместе с тем движение в данном направлении
позволит сформировать конкурентную среду
там, где это возможно и необходимо, и осуществлять
эффективное государственное регулирование
только в тех сферах, в которых без него
нельзя обойтись. Это принесет бесспорные
выгоды всем: потребителям - в виде низких
цен; нерегулируемым предприятиям - в форме
большей либерализации рынка; регулируемым
предприятиям - через установление стабильного
режима регулирования, благоприятствующего
новым инвестициям и техническому развитию.
С другой
стороны, до тех пор, пока соответствующие
меры не будут приняты, невозможно организовать
эффективное государственное регулирование,
что обусловит консервацию неэффективности
и высоких издержек, низкую стоимость
акций на фондовом рынке, недоинвестирование
и конфликтные отношения между предприятиями
и органами регулирования.
Функции
органов регулирования и методология,
которой они будут руководствоваться
в процессе регулирования, в значительной
степени зависят от масштабов
реорганизации отраслей
естественных монополий. Там, где будут
действовать свободные силы рынка, основной
задачей органов регулирования станет
разработка "правил игры" с целью
развития и поддержания конкуренции. Но
при отсутствии необходимого реструктурирования
государственное регулирование будет
развиваться в направлении все более дорогостоящего
и навязчивого контроля за действиями
и издержками предприятий, то есть именно
того типа регулирования, от которого
стремятся уйти другие страны.
3. Примеры естественных
монополий в России
Сложившиеся в
Российской Федерации естественные
монополии - Российское акционерное
общество “ЕЭС России”, Российское акционерное
общество “Газпром”, акционерная компания
“Транснефть”, железнодорожный транспорт
Российской Федерации, составляют основу производственного
комплекса страны, в определенном смысле
являясь гарантом экономической стабильности
и целостности Российского государства.
Эти естественные монополии даже в условиях
всеобщего экономического кризиса, остановки
и несостоятельности большинства промышленных
предприятий доказали свою жизнеспособность
и высокий уровень экономической эффективности.
Именно они определяют лицо России в мировом
экономическом хозяйстве.