Антимонопольная политика и регулирование естественных монополий России

В целом система антимонопольного регулирования в России находится  пока в стадии становления и требует радикального совершенствования⁷.

2.2. Пути совершенствования антимонопольной политики в России.

Председатель правительства  РФ Владимир Путин распоряжением N691-р от 19 мая утвердил программу развития конкуренции в РФ и план мероприятий по реализации программы развития конкуренции в РФ на 2009-2012 гг. Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ поручается обеспечить в пределах своей компетенции реализацию программы.

Минэкономразвития РФ обязано  принять меры по координации работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации программы, в том числе при разработке органами исполнительной власти субъектов РФ региональных программ развития конкуренции.

Федеральным органам  исполнительной власти предписано представлять в Минэкономразвития РФ ежеквартально, до 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, информацию о ходе реализации программы.

Минэкономразвития России на основе анализа и обобщения  информации, полученной от федеральных органов исполнительной власти, будет представлять в правительство РФ ежеквартально, до 30-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, доклад о ходе реализации программы.

ФАС России поручено представлять в Минэкономразвития России ежегодно, до 1 марта года, следующего за отчетным, сведения о количестве установленных фактов нарушения антимонопольного законодательства по РФ, включающие информацию о количестве нарушений, выразившихся в злоупотреблении хозяйствующими субъектами доминирующим положением; ограничивающих конкуренцию соглашениях и согласованных действиях хозяйствующих субъектов; ограничивающих конкуренцию актах и действиях федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Минэкономразвития России поручается также осуществлять анализ социально-экономических последствий  реализации программы на основании  показателей эффективности осуществления  конкурентной политики, предусмотренных  программой, и ежегодно, до 1 апреля года, следующего за отчетным, представлять в правительство РФ соответствующий доклад.

Конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в  целях обеспечения условий для  состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах. Программа развития конкуренции в РФ является основой для реализации конкурентной политики, определяет ее приоритеты и основные направления на период до 2012 г, включает меры антимонопольного регулирования, иные защитные меры, а также меры по развитию конкуренции, расширяющие возможности и стимулирующие предпринимательскую деятельность.

Антимонопольное регулирование  является важным инструментом защиты конкуренции, обеспечивает непосредственное и оперативное воздействие на угрозы ограничения конкуренции, а  также предупреждает их возникновение. Вместе с тем существуют факторы, негативно влияющие на результативность выполнения функции защиты конкуренции. Прежде всего к ним относится перегруженность антимонопольного органа заявлениями и делами, косвенно связанными с защитой конкуренции. Регулирование ценообразования исключительно методами антимонопольного принуждения может привести к существенному искажению конкурентной среды на соответствующем товарном рынке. Несовершенная нормативно-правовая база также является препятствием на пути эффективного антимонопольного регулирования.

В целях совершенствования  антимонопольного законодательства необходимо повысить экономическую обоснованность принимаемых антимонопольным органом  решений. Для этого следует изменить порядок установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта. Доминирующее положение должно устанавливаться по результатам анализа совокупности факторов, а не только размера доли хозяйствующего субъекта на рынке. К таким факторам относятся в том числе наличие препятствий для входа на рынок новых участников, эластичность спроса на товар, наличие взаимозаменяемых товаров, соотношение долей компании, ее конкурентов и потребителей и другие факторы.

Необходимо повысить доказательственный статус экономического анализа и оценки конкурентной среды, формализовать и регламентировать процедуру его проведения. Для этого следует установить в федеральном законе основные поведенческие и структурные критерии для анализа и оценки конкурентной среды, а также предусмотреть обязательное включение результатов анализа в решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Необходимо четко разграничить две категории нарушений антимонопольного законодательства, прямо и косвенно связанные с ограничением конкуренции.

К первой категории относятся  нарушения антимонопольного законодательства, которые ограничивают или могут  ограничить конкуренцию. Это правонарушения, которые наносят вред конкурентной среде отдельного рынка и затрагивают неопределенный круг лиц, ведущих хозяйственную деятельность на рынке. За правонарушения, относящиеся к этой категории, должна быть установлена повышенная ответственность вплоть до уголовной.

Ко второй категории  правонарушений относятся нарушения, не влекущие серьезных общественно  опасных последствий и связанные  исключительно с отдельным фактом ущемления доминирующим субъектом  конкретного потребителя /контрагента/, в том числе нарушения порядка доступа к объектам инфраструктуры естественных монополий /например, нарушение сроков подключения к электрическим сетям неконкурирующего хозяйствующего субъекта или лица, не осуществляющего предпринимательскую деятельность/.

Дела о нарушениях, относящихся ко второй категории, являются типовыми, не требуют проведения детального анализа рынка, могут быть рассмотрены  в упрощенном порядке и в сокращенные  сроки. Для таких нарушений целесообразно  предусмотреть штрафы, налагаемые на должностных лиц хозяйствующего субъекта, дополненные возможностью дисквалификации таких лиц, а также мерами воздействия в рамках системы тарифного регулирования. При этом наложение штрафов на юридических лиц, тем более исчисляемых исходя из выручки от реализации, для этой категории нарушений нецелесообразно.

Следует пересмотреть подход к осуществлению контроля экономической  концентрации. Необходимо сократить  количество рассматриваемых антимонопольным  органом сделок, не влияющих на состояние  конкурентной среды, что позволит повысить качество рассмотрения сделок, которые могут повлечь ограничение конкуренции путем возникновения или усиления доминирующего положения. Для этого необходимо отменить обязанность по согласованию сделок, совершаемых внутри одной группы лиц, и увеличить пороговые значения стоимости активов для согласования сделок. Кроме того, необходимо поставить вопрос о поиске альтернативных стоимости активов предприятия критериев, которые должны отражать степень влияния компании на рынок.

Следует уточнить ряд  составов правонарушений, в том числе  пересмотреть перечень деяний, запрещенных per se /как таковые/. Так, в настоящее время запрещено "создание дискриминационных условий". Однако нестандартные практики договорной работы почти всегда возникают в отраслях с высокими постоянными издержками и являются эффективными для конечных потребителей. Запрет на подобного рода действия должен вводиться только после исследования роли и значения подобных торговых практик для функционирования рынка.

Предстоит уточнить критерии определения монопольно высокой и монопольно низкой цены во избежание превращения антимонопольного регулирования в ценовое; изменить порядок установления антиконкурентных соглашений и согласованных действий с учетом необходимости оценки комплекса факторов, характеризующих возможность хозяйствующих субъектов ограничивать конкуренцию; расширить законодательные критерии допустимости "вертикальных соглашений".

Необходимо проанализировать и усовершенствовать практику применения антимонопольным органом предусмотренных законодательством мер структурного характера.

Будет повышена транспарентность решений ФАС России. Решения и  предписания по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, по итогам рассмотрения сделок по экономической  концентрации, а также результаты анализа состояния конкуренции на рынке должны публиковаться на сайте в сети Интернет.

В целях совершенствования  системы ответственности за нарушения  антимонопольного законодательства будут  реализованы следующие меры:

- внесены изменения в статью 178 Уголовного кодекса РФ, уточняющие перечень составов уголовно наказуемых деяний, ограничивающих конкуренцию, и условия привлечения виновных лиц к такой ответственности. Критериями отнесения деяний к уголовно наказуемым станут степень их общественной опасности и размер нанесенного ущерба или дохода, полученного в результате их совершения;

- уточнены положения  Кодекса РФ об административных  правонарушениях в части включения  в перечень лиц, в отношении  которых может применяться административное наказание в виде дисквалификации, государственных и муниципальных служащих, должностных лиц субъектов естественных монополий, а также порядка освобождения от административной ответственности в случае добровольного сообщения о совершенном правонарушении;

- организовано взаимодействие  антимонопольного органа с правоохранительными  органами в целях выявления  картельных соглашений.

Развитие международного сотрудничества РФ в области конкурентной политики является важным фактором, обеспечивающим защиту конкуренции на внутреннем рынке РФ и способствующим доступу российских экспортеров и инвесторов на внешние рынки.

Главной целью сотрудничества с ЕС является создание равных условий  конкуренции на общем экономическом  пространстве, устранение неоправданных  барьеров для свободного перемещения товаров и услуг, предотвращение ограничений конкуренции как со стороны хозяйствующих субъектов, так и со стороны государственных органов.

В рамках сотрудничества со странами СНГ основной задачей  является формирование эффективной системы взаимодействия конкурентных ведомств государств - участников Содружества, обеспечивающей проведение согласованной конкурентной политики и пресечение антиконкурентной практики на пространстве организации.

В качестве мер, направленных на стимулирование развития международного сотрудничества в области конкуренции, необходимо: включить раздел о конкуренции в новое соглашение между Россией и ЕС, в котором найдут свое отражение цели и основные направления сотрудничества в сфере конкурентной политики и правоприменения; активизировать участие антимонопольного органа в деятельности международной конкурентной сети, объединяющей большинство конкурентных ведомств мира, что позволит принимать участие в обсуждении многосторонних правил регулирования конкуренции и путей решения актуальных проблем развития конкурентной политики; развивать сотрудничество с антимонопольными органами государств - участников СНГ в рамках Межгосударственного совета по антимонопольной политике, в том числе путем проведения совместных расследований нарушений антимонопольного законодательства на трансграничных рынках; создать систему регулирования конкурентных отношений в рамках Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России.

Задача развития конкуренции  требует совершенствования использования всех инструментов экономического регулирования, в том числе налоговой политики, таможенно-тарифного регулирования, планирования, государственных закупок и тарифного регулирования естественных монополий.

В целях повышения  эффективности таможенно-тарифного регулирования необходимо провести анализ действующих импортных и экспортных пошлин с точки зрения их влияния на конкуренцию. По результатам этой работы могут быть сокращены количество и размер пошлин, фискальное или регулятивное значение которых не подтверждено, определены временные границы действия и динамика изменения пошлин в целях усиления их регулирующего воздействия на экономику.

Необходимо принимать  во внимание, что введение мер торговой защиты внутреннего рынка /специальных  защитных, антидемпинговых и компенсационных мер/ может существенно ограничивать импорт, что в условиях высокой концентрации отечественного производства может привести к искажению условий конкуренции на соответствующих товарных рынках. Решение о введении таких мер должно приниматься в целях повышения глобальной конкурентоспособности российских предприятий и с учетом последствий для конкуренции внутри страны.

Необходимо продолжить практику проведения мониторинга конкурентной среды на товарных рынках, в отношении  которых принимались меры торговой защиты. Целью мониторинга должны быть анализ эффективности принятых мер и предотвращение возможных злоупотреблений со стороны защищаемых товаропроизводителей, положение которых на рынке упрочилось, а результатом - своевременная постановка вопроса об отмене, продлении или изменении защитных мер.

Целесообразно рассмотреть  возможность при распределении  импортных или экспортных квот более  широкого использования конкурентных механизмов распределения /например, аукционы/. Использование таких механизмов возможно после тщательного анализа сложившейся системы распределения квот и оценки последствий изменения принципов распределения, поскольку принятие решений об изменении может повлечь как позитивные /расширение круга пользователей квот/, так и негативные /снижение доступа небольших компаний к пользованию квотами/ последствия.

В целях повышения  конкурентоспособности российской налоговой системы необходимо реализовать  следующие меры: продолжить работу по снижению общего налогового бремени  с учетом возможностей бюджета и задач по диверсификации экономики; упростить форму и процедуры представления налоговой отчетности; сократить срок возмещения налога на добавленную стоимость по итогам камеральных налоговых проверок для налогоплательщиков, регулярно представляющих налоговую отчетность и исполняющих законные обязательства по уплате налогов; предусмотреть налоговое стимулирование для предприятий, направляющих средства на развитие технологий и снижение издержек, в том числе стимулирование энергосбережения и внедрение экологически чистых технологий.