Государственный долг: виды, источники, последствия, пути преодоления

Основными причинами устойчивых бюджетных  дефицитов являются:

а) увеличение государственных расходов в военное время или в периоды  других социальных конфликтов. Долговое финансирование бюджетного дефицита позволяет в краткосрочном периоде ослабить инфляционное напряжение, избежав увеличения денежной массы, и не прибегать к ужесточению налогообложения;

б) циклические спады и "встроенные стабилизаторы" экономики;

в) сокращение налогов в целях  стимулирования экономики (без соответствующей  корректировки государственных  расходов);

г) рост предельных издержек общественного  производства;

д) массовый выпуск «пустых» денег;

е) неоправданно «раздутые» социальные программы;

ж) крупномасштабный оборот «теневого» капитала;

з) огромные непроизводительные расходы, приписки, хищения, потери произведенной продукции и многое другое, пока неподдающееся общественному учету.

Концепции бюджетной политики. Первая концепция базируется на том, что бюджет ежегодно должен быть сбалансирован. До недавнего времени ежегодно балансируемый бюджет считался целью финансовой политики. Однако при более тщательном рассмотрении этой проблемы становится очевидным, что такое состояние бюджета исключает или в значительной степени уменьшает эффективность фискальной политики государства, имеющей антициклическую, стабилизирующую направленность. Рассмотрим следующую логическую цепочку: допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. При таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сокращаются. Стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Однако следствием всех этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса.

Рассмотрим другой пример, показывающий, как стремление ежегодно балансировать  бюджет может стимулировать инфляцию. В условиях инфляции, при повышении  денежных доходов автоматически  увеличиваются налоговые поступления. Для предотвращения предстоящего превышения доходов над расходами правительство должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить правительственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Следствием этих мер будет усиление инфляции.

Вторая концепция базируется на том, что бюджет должен быть сбалансирован  в ходе экономического цикла, а не за каждый год. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. Логическое обоснование этой концепции бюджетной политики просто, разумно и привлекательно. Для того, чтобы противостоять спаду, правительство снижает налоги и увеличивает расходы, т. е. сознательно вызывает дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема правительство повышает налоги и снижает правительственные расходы. Возникающее положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие дефицита, возникшего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не обязательно ежегодно, а, возможно, за период в несколько лет.

Особая проблема, возникающая при  данной концепции, — это то, что  спады и подъемы в экономическом  цикле могут быть неодинаковыми  по глубине и продолжительности.

Третья концепция связана с  идеей так называемых государственных финансов. В соответствии с этой концепцией целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета, при этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо, так и устойчивым бюджетным дефицитом. Таким образом, сбалансированность бюджета является в данной концепции второстепенной проблемой.

Вторая и третья концепции лежат  в основе финансовой политики, ориентированной  на бюджетный дефицит и опирающейся  на потенциал денежного хозяйства  страны. Такая политика предполагает наличие четкой программы финансовых мероприятий в рамках денежного  потенциала страны, контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск источников его покрытия, выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный экономический эффект.

Овладение этой политикой позволяет  обществу находить оптимальную величину бюджетного дефицита. Так, в конце 80-х гг. бюджетный дефицит во Франции составлял 9,6% от ВНП, в США — 11,6%, в Японии — 15,6%, в Бельгии — 25,1%, в Италии — 25,2%.

Однако при всей привлекательности  политики бюджетного дефицита крупные  дефициты приводят к значительным отрицательным  последствиям даже для богатых в  экономическом отношении стран. Так, американская экономика длительные годы функционирует в условиях устойчивого  дефицита федерального бюджета. Но в  последние 5—6 лет дефицит федерального бюджета приобрел особо крупные  масштабы, что заставило правительство  изыскивать действенные средства борьбы с ним.  

1.3.Проблемы точности  измерения дефицита государственного  бюджета

Существуют традиционная и рикардианская точки зрения на дефицит

государственного бюджета. Дебаты между представителями этих двух точек

зрения лежат в основе споров между экономистами по поводу мер бюджетно-налоговой политики. Но они не являются единственным источником противоречий.

Даже те экономисты, которые  придерживаются традиционной точки  зрения (что государственный долг оказывает большое влияние на экономику) не согласны в оценке эффективности бюджетно-налоговой политики.

Часть расхождений касается способов измерения бюджетного дефицита.

Некоторые экономисты считают, что дефицит, рассчитанный по современной  методике, не является достаточно хорошим  критерием оценки бюджетно-налоговой  политики. Они уверены, что бюджетный  дефицит не может быть показателем  влияния бюджетно-налоговой политики на современную экономику, а также не отражает размер бремени, перекладываемого на будущие поколения налогоплательщиков.

 1.3.1. Инфляция               

Меньше всего противоречий возникает при внесении поправок на инфляцию. Почти все экономисты согласны, что государственная задолженность должна измеряться в реальных, а не в номинальных единицах. Измеряемый дефицит должен отражать изменения реальной, а не номинальной величины государственного долга.

Однако обычно при измерении  бюджетного дефицита не делается поправок на инфляцию. Чтобы оценить величину погрешности, рассмотрим следующий  пример.

Предположим, что величина государственного долга в реальном выражении не меняется, т.е. бюджет, выраженный в реальных показателях, сбалансирован. В этом случае номинальный  долг должен увеличиваться в соответствии с темпом инфляции, т.е.DD/D=p, где p - темп инфляции, а D – величина государственного долга. Правительству следует скорректировать номинальный размер государственного долга на величину DD, т.е. отчитываться о бюджетном дефиците, равном pD. Поэтому

большинство экономистов  считает, что объявленный в отчетах  бюджетный дефицит завышен на величину pD.

К таким же выводам можно  прийти другим путем. Дефицит есть государственные  расходы минус доходы. Часть расходов - это процент по государственному долгу.

Расходы должны включать только реальный процент по государственному долгу гD, а не номинальный процент, равный iD . Так как разность между

номинальным процентом i и реальным процентом r есть темп инфляции p, то бюджетный дефицит завышен на величину pD. Эта погрешность может быть весьма значительной, особенно при высоких темпах инфляции, и это часто может менять оценку бюджетно-налоговой политики.

Например, в 1979 г. Федеральное правительство сообщило о бюджетном дефиците в размере 28 млрд. дол. Темп инфляции был 8,6%, а государственный долг населению на начало года составил 495 млрд. дол. Соответственно величина дефицита была завышена на pD = 0,086*495 млрд. дол. = 43 млрд. дол.

Таким образом, после корректировки  на инфляцию объявленный бюджетный  дефицит в 28 млрд. дол. превратился в бюджетный избыток в размере 15 млрд. дол.

Другими словами, даже когда  номинальный государственный долг рос, реальная задолженность снижалась.

 1.3.2. Капитальные активы          

Многие экономисты считают, что точная оценка дефицита государственного бюджета требует подсчета государственных активов, так же как и пассивов (обязательств). В частности, когда исчисляется общая государственная задолженность, необходимо вычитать государственные активы из величины государственного долга. Поэтому бюджетный дефицит должен измеряться как изменение величины долга минус изменение размеров государственных активов.

В самом деле, частные  лица и фирмы оценивают активы и пассивы (обязательства) не раздельно, а в сопоставлении. Когда человек  занимает деньги для покупки дома, мы не говорим, что он свел свой бюджет с дефицитом. Вместо этого увеличение активов (дом) компенсируется ростом долга (закладных) и изменений в располагаемом богатстве не отмечается. Возможно, мы должны таким же образом относиться к государственным финансам.

Процедура расчета бюджета, в котором учитываются как  активы, так и

обязательства, иногда называется составлением бюджета капитала

(бюджетированием капитала), поскольку это операции по учету изменений в размерах капитала. Аналогично, при учете в бюджете капитальных

активов государственные  займы для финансирования закупок  капитальных благ не увеличат дефицита.

Главная трудность здесь  заключается в том, что сложно оценить, какие виды государственных  расходов должны считаться капитальными затратами.

Экономисты и политики расходятся во мнении, должно ли правительство

использовать капитальное  бюджетирование. (Многие правительства штатов уже используют этот подход). Противники составления бюджета капитала считают, что хотя этот подход и имеет принципиальные преимущества по сравнению с ныне существующим, его очень трудно применить на практике. Сторонники же составления бюджета капитала отстаивают точку зрения, что лучше оценивать капитальные активы неточно, чем не учитывать их вовсе.

 1.3.3.Неучтенные обязательства.

 Некоторые экономисты  считают, что при измерении  бюджетного дефицита истинная  картина искажается потому, что  из расчета исключаются некоторые важные государственные обязательства. Рассмотрим, например, пенсии государственных чиновников. Эти служащие трудятся на правительство сегодня, однако, часть оплаты их труда откладывается на будущее. По - существу, они дают взаймы государству. Их будущие доходы в виде пенсий представляют собой государственные обязательства, мало чем отличающиеся от государственного долга. Однако накопление этих обязательств не включается в сумму бюджетного дефицита.

Аналогично, рассмотрим систему  социального страхования. В определенном смысле она подобна системе пенсионного  обеспечения. По-видимому, суммарный  размер будущих пособий по социальному  страхованию должен быть включен  в государственные обязательства.

Некоторые считают, что государственные  обязательства по социальному страхованию  отличаются от государственного долга, поскольку правительство может  изменить законы, определяющие порядок  и размеры выплат по социальному  страхованию. Хотя, в принципе, правительство  может решить не выплачивать и  государственный долг полностью: оно  выполняет обязательства по выплате  своего долга только потому, что  само решает сделать это. Обещание оплатить государственные долги по сути не отличается от обещаний платить пособия.

Особенно трудным для  оценки видом государственных обязательств являются обусловленные обязательства, выполнение которых наступает только в заранее оговоренной ситуации. Например, государство выступает гарантом многих форм частного кредита, таких, как займы студентам на образование, займы под строительство жилья семьям с низким и средним доходом, депозитов в банках, сберегательных и кредитных учреждениях. Если заемщик выплачивает долг, государство ничего не платит, если же заемщик не выплачивает долга, государство должно погасить его. Когда правительство обеспечивает такую гарантию, оно несет ответственность за заемщика. Тем не менее эти обусловленные обязательства не отражаются в бюджетном дефиците: возможно потому, что не вполне ясно, какую им

дать конкретную денежную оценку.

Глава 2. Виды государственного долга

2.1. Внутренний  государственный долг

Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний.

Внутренний государственный долг - задолженность государства владельцам государственных ценных бумаг (ГЦБ) и иным кредиторам, выраженная в национальной валюте.

Внутренний государственный  долг - это составная часть государственного долга по внутренним займам и другим долговым обязательствам перед кредиторами-резидентами. Наличие внутреннего долга не является исключением в экономике, а скорее – правилом. Экономически развитые страны, как правило, имеют  значительный государственный внутренний долг. Однако значительна разница  в причинах, способах образования  и особенностях функционирования этого  вида долга. Государственный долг и  вызвавшие его дефициты могут  быть тщательно продуманными и спланированными  факторами стабилизации экономики и ее развития. 
       Внутренний государственный долг рассматривается как «заем нации сам себе» и не влияет на общие размеры совокупного богатства нации. Определенные отрицательные последствия по его управлению перекрываются положительными эффектами от мобилизации дополнительных финансовых ресурсов в инвестиции или развитие экономики страны. Однако присутствует и ряд отрицательных последствий наличия внутреннего государственного долга:  
      - погашение задолженности производится за счет бюджетных средств, т.е. за счет налогоплательщиков: таким образом происходит переток доходов к владельцам государственных ценных бумаг, как правило, состоятельным слоям общества;  
      - для уменьшения долга государство может увеличивать налоги, что может привести к макроэкономическим последствиям, таким как уменьшение инвестиций, 
- действует эффект «вытеснения инвестиций» частных предпринимателей.          

Т.е. выход государства  на ссудный рынок усиливает конкуренцию  на денежном рынке, что в свою очередь  приводит к увеличению процентных ставок на денежный капитал. Это лишает частный  сектор какой-то части инвестиций и  соответственно «тормозит» экономическое  развитие страны.

Основными кредиторами внутреннего  долга, как правило, являются:  
1.население;  
2.корпорации;  
3.банки;  
4. другие финансовые и кредитные учреждения.

2.2. Внешний государственный  долг

Внешний государственный долг  - задолженность государства другим странам, международным экономическим организациям и другим лицам, выраженная в иностранной валюте. Погашается за счёт экспорта товаров или новых заимствований.

Наличие внешнего долга у  страны является нормальной мировой  практикой. Однако существуют границы, за пределами которых увеличение государственного внешнего долга становится опасным. Масштабное привлечение займов может привести страну к зависимости  от кредиторов.

Для относительной характеристики величины государственного долга в  мировой практике используются специальные  показатели – относительные параметры  внешнего долга. Они включают отношение  долговых платежей (по погашению и  обслуживанию долга) к экспорту товаров  и услуг. По классификации Международного банка реконструкции и развития низким уровнем внешней задолженности  считается отношение меньше 18 %; умеренным – 18-30%. Другими показателями также являются: отношение валового внешнего долга к ВВП (менее 48% - низкая; 48-80% - умеренная задолженность); отношение валового внешнего долга к экспорту товаров и не факторных услуг (менее 132% - низкая; 132-220% - умеренная);  
отношение платежей вознаграждения к экспорту товаров и не факторных услуг (менее 12%-низкая; 12-20% - умеренная).

По сути, наличие внешнего долга предполагает, что передачу части созданного продукта за пределы  страны. Рост внешнего долга снижает  международный авторитет страны и подрывает доверие населения  к политике ее правительства.

Основными кредиторами внешнего долга, как правило, являются:  
1.Другие государства;  
2. Международные финансовые организации (такие как Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и др.);  
3. Частные фонды – нерезиденты. 

2.3. Способы финансирования

2.3.1. Эмиссия

Государство является активным участником фондового рынка, на котором  правительственные структуры могут  изыскать средства для покрытия дефицита федерального и местных бюджетов. Во всем мире государства и их учреждения являются крупнейшими заемщиками капитала. Заимствование государством средств  у населения и частных компаний осуществляется путем продажи им государственных ценных бумаг, выпускаемых  в виде долговых обязательств.

На мировых фондовых рынках обращаются самые различные виды государственных долговых обязательств: облигации, векселя, ноты, сертификаты  и др. Однако все эти обязательства  носят характер долговых ценных бумаг, подлежащих выкупу в установленные  сроки и приносящих гарантированный доход. По выпущенным в обращение государственным ценным бумагам исполнительные органы власти отвечают всеми активами, находящимися в их распоряжении.

Эмиссия государственных  ценных бумаг направлена на решение  следующих задач:

—        покрытие постоянного дефицита государственного бюджета;

—        покрытие краткосрочных кассовых разрывов в бюджете в связи с неравномерностью поступления налогов и производимых расходов;

—        привлечение ресурсов для осуществления крупно масштабных проектов;

—        привлечение ресурсов для покрытия целевых расходов

правительства;

—        привлечение средств для погашения задолженности по другим государственным ценным бумагам.

Активное использование  государственных ценных бумаг для  покрытия дефицита федерального бюджета  начало осуществляться в нашей стране с мая 1993 г., когда в обращение была выпущена первая серия государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО).

Существенную долю в структуре  внутреннего государственного долга  занимают государственные краткосрочные  облигации и облигации федерального займа, которые непосредственно  используются для покрытия дефицита федерального бюджета. Объем рынка  ГКО—ОФЗ характеризуется более  быстрыми темпами, чем рост государственного долга в целом. Если на 01.01.96 объем  рынка ГКО—ОФЗ по номиналу составлял 76,6 трлн. руб., или 42% от общего долга, то на 01.01.98 объем рынка ГКО-ОФЗ возрос до 348 трлн, руб., т.е. более 50% внутреннего государственного долга.

2.3.2. Иностранные займы

Правительство Российской Федерации  вправе осуществить государственные внешние заимствования Российской Федерации в объемах, не превышающих 17,80 млрд. долларов США, путем выпуска и размещения в 2010 году облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации.

В зависимости от источника  привлекаемых иностранных заемных  средств, выделяют двусторонние (многосторонние) межгосударственные (межправительственные) займы, кредиты международных финансовых институтов, кредиты (займы) иностранных  частных инвесторов и заимствования  на мировом рынке ссудного капитала.

Владельцем государственных  ценных бумаг, номинированных в национальной валюте, может выступать кредитор не являющийся резидентом данной страны. Отсюда следует, что государственные внешние заимствования подразумевают как привлечение государством иностранных кредитов и выпуск государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, так и покупку кредиторами-нерезидентами государственных ценных бумаг, номинированных в валюте страны-заемщика.

В зависимости от условий  заимствования и механизмов размещения и обслуживания государственные  внешние заимствования различаются  по стоимостному критерию, устанавливаемому на основании ставки процента за привлекаемые кредитные ресурсы. Привлечение  государством кредитных ресурсов из внешних источников осуществляется, как правило, в том случае, когда  стоимость заимствования ниже, чем  на внутреннем рынке, при условии  что дополнительные внутренние источники  государства могут быть оценены  с точки зрения процесса накопления и сбережения и на внутреннем рынке  имеет место предложение; денежных ресурсов. Кроме того, на условия  заимствования, механизм размещения и  последующее обслуживание государственных внешних заимствовании значительное влияние оказывает кредитный рейтинг страны-заемщика. В зависимости от сроков привлечения государственные внешние заимствования делятся на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные. Показатель срочности, как правило, определяет вид заимствования. Краткосрочные внешние заемные ресурсы привлекаются в основном в виде кредитов, а среднесрочные и долгосрочные заимствования государства оформляются в облигационные займы.

Краткосрочные заемные средства (менее 1 года) привлекаются только для  поддержания необходимого уровня ликвидности. Тем не менее, такие заимствования  следует минимизировать за счет повышения  эффективности процесса управления доходами и расходами бюджета. Не рекомендуется использовать краткосрочные  заимствования для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов. Среднесрочные и долгосрочные заемные  средства (более 1 года) привлекаются для  финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру и в отдельных  случаях - для рефинансирования имеющегося долга с целью оптимизации  структуры портфеля государственных  внешних заимствований.

Привлечение внешних заемных  средств на инфраструктурные инвестиции является составным элементом заемной  политики государства.

Учитывая конъюнктуру  внутреннего рынка, привлечение  долгосрочных внешних заемных средств  может быть также направлено на улучшение  структуры государственного внешнего долга или снижение стоимости  заимствований без существенного  изменения общих объемов долга. Долгосрочные внешние заемные средства, как правило, не используются для  финансирования текущих расходов и  финансовых инвестиций с целью получения  прибыли.

Международные финансовые организации:

1. Международный банк реконструкции и развития — основная организация, входящая в Группу Всемирного банка
2. Международный валютный фонд
3. Международная финансовая корпорация — член группы Всемирного банка
4. Международная ассоциация развития (МАР)- член группы Всемирного банка
5. Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ) -член группы Всемирного банка
6. Банк международных расчётов
7. Международный банк экономического сотрудничества
8. Европейский банк реконструкции и развития
9. Европейский инвестиционный банк
10. Азиатский банк развития

2.4. Последствия государственного долга

Негативные последствия большого государственного долга, заключаются в следующем:

• Снижается эффективность экономики, поскольку отвлекаются средства из производственного сектора экономики как на обслуживание долга, так и на выплату самой суммы долга;
• Перераспределяется доход от частного сектора к государственному;
• Усиливается неравенство в доходах;
• Рефинансирование долга ведет к росту ставки процента, что вызывает вытеснение инвестиций в краткосрочном периоде, что в долгосрочном периоде может привести к сокращению запаса капитала  и сокращению производственного потенциала страны;
• Необходимость выплаты процентов по долгу может потребовать повышения налогов, что приведет к подрыву действия экономических стимулов;
• Создается угроза высокой инфляции в долгосрочном периоде;
• Возлагает бремя выплаты долга на будущие поколения, что может привести к снижению уровня их благосостояния;
• Выплата процентов или основной суммы долга иностранцам вызывают перевод определенной части ВВП за рубеж;
• Может появиться угроза долгового и валютного кризиса.

Глава 3. Особенности государственного долга в РФ