Эффективность российского чиновничества в контексте модернизации

 

 

Содержание

 

Введение

 

1.Теории бюрократии

2.Эффективность российского чиновничества в контексте модернизации

 

Заключение

Список литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Бюрократия является обязательным атрибутом современного общества. Она играет огромную роль в разработке и реализации всевозможных программ развития национальной экономики. От бюрократии во многом зависит обеспечение устойчивых темпов поступательного экономического развития, что является одной из стратегических целей любого государства. При этом для подавляющего большинства экономических агентов (фирмы и домохозяйства) бюрократия - это неизбежное зло, с которым приходиться мириться. Существует мнение, что бюрократия преследует только собственные цели, которые зачастую не соответствуют интересам общества. В результате само государство, которое выступает от имени общества, предстаёт как огромный бюрократический монстр, функционирующий по собственным законам и стремящийся к достижению только собственных целей.  
Интересно отметить, что бюрократию негативно воспринимают все основные политические группы современного общества. Для правых бюрократия ассоциируется с ограничениями свободного рынка и его возможностей к быстрому саморегулированию. Представители центристских партий выступают за реформирование бюрократии, что должно способствовать её открытости и ответственности. Левые носятся с идеей о самоуправлении как реальной альтернативы бюрократии. Несмотря на все эти критические высказывания, бюрократия демонстрирует потрясающие способности к выживанию и защите собственных прав. Это позволило Максу Веберу, крупнейшему теоретику бюрократии, утверждать, что современное государство - это государство диктатуры бюрократии. Он подчёркивал, что данное положение вещей объясняется уникальной способностью бюрократии решать сложнейшие управленческие проблемы в современном индустриальном обществе. Отсюда следовал вывод как о необходимости бюрократии в современном обществе, так и об её удивительной способности порождать всевозможные проблемы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.Теории бюрократии

Бюрократия, пожалуй, одно из таких явлений, созданное цивилизацией, не имеющее идентичного подхода. Каждый второй человек нашей планеты, сталкиваясь с данным феноменом, негативно отзывался в адрес бюрократии, но, тем не менее с развитием общества и расширением сфер управления бюрократия продолжает разрастаться и всё глубже проникает в общественно-политическую жизнь общества.

         Основателем понятия бюрократии считают французского ученого экономиста физиократа Энсента Де-Гурне, который впервые использовал этот термин в 1745году. Де-Гурне относился к бюрократии негативно и считал её социальной болезнью, назвав её бюро манией. После Де-Гурне бюрократия подвергалась критике интеллигенцией того времени. К примеру, критику в форме Де-Гурне мы можем обнаружить в произведениях таких великих писателей как Оноре Де-Бальзак и Чарльза Диккенса.

           С позиции марксизма бюрократию не обходимо рассматривать в контексте господства. По мнению Маркса, бюрократия — это некое звено управления призванная обслуживать господствующий класс. Марксизм полагает, что бюрократия набирает силу в авторитарных политических режимах, а степень его ограничения зависит от степени демократизации общества. 

Форма борьбы в советском союзе против бюрократии была разнообразной. От ленинских увольнений до горбачевских сокращений, от сталинских чисток до андроповских облав. Все атаки против бюрократии привели к новым пополнениям бюрократии, в том числе из рядов её яростных противников. 
 Тем не менее, значимость модели классиков марксизма в области бюрократии играла большую роль в последующей научной мысли. 
Это обусловлено следующими двумя факторами: 
1.      Предвиденье, что чрезмерная бюрократизация станет регрессивным элементом в развитии общества, вследствие того, что в системе

управления появятся узкие корпоративные интересы. 
2.      Проделанный анализ в работах марксизма в отношений собственности и власти. 
Другую характеристику феномену бюрократии даёт немецкий политолог М. Вебер в работе "Хозяйство и общество". 
 Корни бюрократии по М. Веберу более глубоки и лежат не столько в плоскости экономических отношений, а исходят из антологических потребностей человека в социальном структурировании.

             М. Вебер разделял два типа бюрократии: 
1. Патримониальную. 
2. Рациональную. 
Термин патримониализм был заимствован из древнего Рима, что означало - личная козна императора. По Веберу патримониальная бюрократия классифицируется на три группы:

1. Преобладание военной  силы управления.

2. Традиции.

3. Личная преданность  вождю.

 

 По мнению М. Вебера процесс рационализации истории в социальной, политической, религиозный, экономической и правовой сфере привел к снижению значимости патримониальной бюрократии и заменой её рациональной. Тем самым патримониальная бюрократия начинает рассматриваться как регрессивный и деструктивный элемент общества. 
По мнению многих исследователей, концепция рациональной бюрократии М. Вебера является актуальной и в наши дни как один из элементов развития современного общества. Большое внимание М. Вебер уделяет противовесам бюрократии. В качестве противовесов по Веберу могут быть сильный политик и эффективный парламент. В ХХ в. методы рассмотрения феномена бюрократии М Вебера остались основополагающими в теоретических и эмпирических исследованиях. В сороковых и шестидесятых годах ХХ в. учеными предпринимались попытки рассмотрения дисфункциональных механизмов в системе управления, то есть неформальных моментов, не позволяющих полностью реализовать рациональную модель организации управления. Бюрократия, как и многие общественно-политические явления может нести в себе как позитивный, так и негативный вклад в развитии общества. 
У бюрократии очень прочные традиции, которые отражают свой отпечаток на каждого человека. Родившись, человек начинает сложный процесс социализации, который пронизан сложными иерархическими системами. В этих системах человек играет множество социальных ролей. Поэтому бюрократизм свойственен нам всем, это глубинная часть нашего "Я". Таким образом, если бюрократия является частью нашей цивилизации и нас самих, необходимо конструировать модели, не приводящие к ликвидации бюрократии, а которые способны увеличить прогрессивные факторы феномена бюрократии.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Эффективность российского  чиновничества в контексте модернизации

 

Анализируя проблемы эволюции российской бюрократии, необходимо обратить внимание не только на собственно параметры количественного плана, как-то сословная принадлежность, возраст, характер и качество образования российских чиновников, что имеет, безусловно, важное значение для их изучения как социальной группы. Прежде всего, необходимо задаться вопросом и о том, почему в контексте модернизации отечественная управленческая элита показала свою несостоятельность, продемонстрировав узкокорпоративный, а иногда даже и иррациональный характер мышления. В чем причины неадекватного поведения российской бюрократии на вызовы модернизации.

Ответить на поставленные вопросы невозможно без обращения к анализу качественных характеристик высшего и среднего звена российского чиновничества. Проведем такой анализ на примере дореволюционного периода развития бюрократии.

Причины ухудшения качественных характеристик управленческого слоя были обусловлены тенденцией к превращению в закрытую касту вследствие того, что обладание властью в России было предпосылкой богатства, а не наоборот. 

Одним из наглядных примеров негативных последствий династичности российской бюрократии может служить семья Танеевых, в которой на протяжении ста лет передавалась от отца к сыну должность управляющего канцелярией Его Императорского Величества. Последний представитель данного семейства в бюрократическом аппарате Российской империи А. Танеев, выдающийся музыкант, вырос при дворе и достиг высшей ступени иерархической лестницы, наследовав должность главноуправляющего канцелярией Его Императорского Величества от своего отца. Кроме того, он был статс-секретарем, обер-гофмейстером высочайшего двора, членом Госсовета, и, по мнению М. Палеолога «одной из главных опор Распутина», а дочь Танеева в замужестве Вырубова – была одной из главных действующих лиц «камарильи» и активнейшей почитательницей Распутина.

Падению качества бюрократии способствовал и крайне неэффективный механизм ротации – негибкая, косная система чинопроизводства; как указывалось, выше, многократные попытки верховной власти отменить систему чинов в целях обеспечения эффективной ротации правящего слоя успеха не имели. Широким дефектом механизма ротации бюрократии стало широкое распространение протекции в бюрократической среде, которая захватывала не только высшие этажи иерархии, но также средние и низшие.

Генерал Мосолов вспоминал, что при вступлении в должность он пережил немало затруднений с персоналом канцелярии, так как большинство чиновников были сыновьями камердинеров великих князей, людьми без высшего образования и необходимого для службы воспитания, попавших в министерство по протекции великих князей. «Благодаря высокому заступничеству молодые люди считали себя неуязвимыми со стороны начальства» [.

Среди причин неэффективности бюрократии следует также отметить проявившийся и в этот период традиционный порок российского служилого класса – его низкую сплоченность. В этой связи весьма характерной будет реакция С.Ю. Витте на гибель своего коллеги по правительству, министра внутренних дел В. Плеве: Витте не скрывал радости по поводу смерти Плеве[11]. И это не единственный пример подобного рода. М. Палеолог рассуждая о причинах «снарядного кризиса» 1915 г. и неэффективности военного руководства в целом, считал, что объяснение этому следует искать наряду с другими причинами в той ненависти, который испытывал военный министр Сухомлинов к главнокомандующему великому князю Николаю Николаевичу, так как Сухомлинов сам рассчитывал занять эту должность[12].

Все вышеуказанные факты привели к тому, что накануне Февраля 1917 г. обозреватели констатировали, что русская бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и чем старалась найти искупление своим грехам – внешний порядок и формальная работоспособность». Таким образом, неэффективность бюрократии во многом предопределила падение Российской империи.

Еще одним условием неэффективной ротации управленческой элиты было наличие сословного ценза. В его рамках потомственные дворяне при равных условиях имели преимущество при продвижении по службе перед разночинцем: «Привилегии дворянина сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки» [.

Сословные привилегии дворянства в чинопроизводстве были отменены лишь в период буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. – согласно закону 1906 г. производство в первый классный чин отныне не зависело от сословной принадлежности.

Существенно снижало эффективность бюрократии и незначительная ее численность в соотношении с численностью населения. Это соотношение было характерно для управленческого аппарата Российской империи вплоть до конца XIX в. Несмотря на то, что в обыденном сознании существует представление о времени правлении Николая I, как эпохе засилья бюрократии, ее численность и в пореформенный период оставалась незначительной по отношению к общей численности населения в сравнении с ведущими западноевропейскими державами.

Еще одной существенной проблемой, определяющей в известной мере ментальность отечественной бюрократии является относительно небольшое количество средств, выделяемых на ее содержание. Жалованье большинства чиновников в XIX в., особенно низших классов, было весьма низкими и часто не обеспечивало прожиточного минимума. Жалованье ряда низших категорий государственных служащих было ниже чем доход лакея (в начале XIX в. жалованье канцелярского служителя не превышало 200 рублей, в то время как лакей получал 183 рубля, камер-лакей и швейцар – 203, кучер – 401, лейб-лакей – 463 рубля в год[14].

Естественным следствием подобного состояния являлось низкое качество управления, что актуализировало проблему контроля исполнительской дисциплины. Однако осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось в невозможность использования самого эффективного из мер контроля – системы штрафов. И, конечно же, неизбежным следствием низкого уровня оплаты труда управленцев была коррупция.

Такой же неэффективной, как и центральная, была и провинциальная администрация. Генерал-губернаторы московский А. Закревский, киевский Д. Бибиков, его брат виленский генерал-губернатор И. Бибиков, прибалтийский А. Суворов, восточносибирский В. Руперт, западносибирский И. Пестель снискали славу некомпетентных и коррумпированных чиновников. От перечисленных генерал-губернаторов выгодно отличался лишь наместник Кавказа и новороссийский генерал-губернатор св. кн. С. Воронцов и сменивший В. Руперта в Восточной Сибири гр. Н. Муравьев-Амурский.

Еще более удручающим был состав губернаторов. Своей некомпетентностью были известны калужский губернатор Е. Толстой, нижегородский кн. М. Урусов, тамбовский П. Булгаков. Именно в среде губернской администрации наибольшее распространение получило взяточничество и мздоимство (в этом деле прославились пензенский губернатор А. Панчулидзев, архангельский В. Фрибес, псковский Г. Бартоломей, херсонский Ф. Панкратьев). В соответствии с собранными в период правления Николая I данными III Отделения е.и.в. канцелярии о коррумпированности губернаторов, лишь два губернатора не были замешаны в злоупотреблениях – киевский И. Фундуклей и ковенский А. Радищев. «Что не берет взяток Фундуклей, - заметил Николай I, - это понятно, потому, что он очень богат, ну а если не берет их Радищев, значит он чересчур уж честен»[15].

Неэффективность имперской бюрократии по причине двойственности ее положения в качестве политической элиты в этом качестве должна была привести к основательным политическим кризисам. Крымская война выявила не только техническую отсталость России – она вскрыла нечто худшее – «коррупцию тыла… здесь дала трещину созданная М.М. Сперанским бюрократия»[16]. Характеристика, данная видным российским мыслителем может быть в полной мере экстраполирована и на события конца XIX– начала XX вв., к временам русско-японской и первой мировой войн, предвосхитившими масштабные социальные катаклизмы в России.

Низкий качественный уровень высшей и средней российской бюрократии наглядно проявился в кризисных ситуациях начала XX века – в первой российской революции 1905-1907 гг., но особенно явно во время русско-японской и первой мировой войн. Последняя война, когда кризис тыловой организации проявился во всем своем многообразии, привела в конечном итоге к крушению не только института российского самодержавия, но и к возникновению глубочайшего кризиса российской государственности вообще.