Проблемы внешней задолженности росии

Возможность обслуживания Россией своего внешнего долга является ключевой проблемой как в текущем году, так и в среднесрочной перспективе (до 2005 г.). Объем платежей, связанных с погашением основного долга и процентов, воздействует на общее экономическое развитие страны, в том числе и на финансовую стабильность, состояние деловой активности, уровень жизни населения. Отношение к проблеме внешнего долга, в частности к необходимости и возможности его обслуживания в полном объеме, исполнительной и законодательной власти, а также непосредственных участников рынка - неоднозначное. Разнятся также и прогнозы, касающиеся последствий решений относительно обслуживания долга в полном объеме, неполного его обслуживания либо об отказе от выполнения договоренностей по внешним платежам. При этом очевидно, что каждый из перечисленных сценариев содержит одновременно позитивные и негативные моменты, способные существенным образом повлиять на развитие национальной экономики в среднесрочной перспективе. Ниже вниманию читателей предлагается одна из точек зрения на комплекс данных проблем, принадлежащая представителю законодательной власти.

Фактический отказ Парижского клуба реструктурировать долги бывшего СССР в 2001 г., сопровождавшийся унизительными для правительства России угрозами экономических и политических санкций в случае невыполнения в полном объеме долговых платежей за текущий год, вызывает ряд вопросов, причем не тактического, а принципиального характера. Они тем более важны, что этот скандал - не просто перепалка высокопоставленных чиновников российского и немецкого правительств. В результате размолвки Россия обречена на потерю значительных средств уже в этом году и огромных средств - в перспективе.

Здесь возникает первый важный вопрос, а именно: не было ли согласие России принять на себя задолженность бывшего Советского Союза существенной ошибкой, повлекшей долгосрочный ущерб нашим национальным интересам? Возможность переоценки этого решения российского правительства начала 90-х годов серьезно никогда не обсуждалась на официальном уровне.

По данным на начало 2000 г., совокупная внешняя задолженность Российской Федерации составила 158.4 млрд. долл. В категорию долга бывшего СССР включаются все долги бывшего Советского Союза, в том числе и бывших союзных республик, внешнюю задолженность которых добровольно приняла на себя Российская Федерация. Объем этого долга на начало 2000 г. составил 103.6 млрд. долл., а общая задолженность самой России, сформировавшаяся после 1991 г., составила на ту же дату лишь 54.8 млрд. долл. То есть реальные кредитные ресурсы, полученные Россией из различных источников внешнего финансирования, составляют приблизительно одну треть того долгового бремени, которое она приняла на себя, признав себя правопреемником по долгам бывшего СССР. Напомним условия, в которых принимались столь ответственные решения.

Калейдоскоп событий 1991 г., апофеозом которых стал конец советской империи и образование на ее пространстве политически независимых государств, привел к необходимости по возможности бескровного раздела экономического и финансового достояния СССР. Одновременно возникла и проблема, связанная с распределением по бывшим союзным республикам огромной внешней задолженности Союза.

Изначальная договоренность между главами новых государств сводилась к фиксации доли каждой из стран СНГ во внешней задолженности СССР пропорционально ее экономическому потенциалу. По этому показателю на долю Российской Федерации отошло 62% советского внешнего долга, на долю Украины - 16% и т.д. Однако подобная договоренность просуществовала недолго.

Западных кредиторов не устраивало дробление внешнего долга бывшего СССР по странам СНГ, что, по их мнению, усложняло переговорный процесс, разбивало ответственность за внешнюю задолженность советского периода между многочисленными и не очень состоятельными должниками. Были приложены определенные усилия со стороны Запада, вследствие чего руководство РФ удалось убедить добровольно принять на себя всю задолженность бывшего СССР, включая ее процентное обслуживание и в перспективе - ее погашение. В историческом аспекте такое решение абсолютно беспрецедентно. Сохранить консолидированный внешний долг распавшегося государства за одной (пусть даже самой крупной) его частью еще никому и никогда не удавалось. Россия превратилась во вторую, после Бразилии, страну мира по объему внешней задолженности, а главы СНГ охотно поддержали такой расклад.

Задачу внешнего финансирования в 1991-1994 гг. бывшие союзные республики решали с помощью бесконтрольной рублевой кредитно-денежной эмиссии республиканских центральных банков (в первую очередь крупнейшего эмитента - Центрального банка Украины). Создалась уникальная экономическая ситуация, когда страны ближайшего зарубежья сами обеспечивали себя "техническими" рублевыми кредитами со стороны России. Это устраняло необходимость обращаться к другим источникам внешнего финансирования, и прежде всего к МВФ.

В обмен на выплату их части внешнего долга остальные государства СНГ передали России свои права на активы бывшего Союза, включая долги его бывших друзей и союзников, и советскую зарубежную собственность. Реальная стоимость этих российских приобретений до сих пор не ясна и нуждается в детальном исследовании.

Россия, обремененная консолидированным внешним долгом бывшего СССР, вынуждена была форсировать сближение с международными кредиторами. Уже в 1992 г. она вступила в Международный валютный фонд и Всемирный банк. С этого времени начинается история собственно российской задолженности, которая прирастала главным образом кредитами этих международных организаций, и в первую очередь усилиями МВФ. Одновременно проводились многочисленные консультации с различными группами кредиторов по реструктуризации долга бывшего СССР.

При этом обращают на себя внимание некоторые особенности в подходе к реструктуризации советских долгов основных кредиторов, входящих в Парижский и Лондонский клубы, в период с 1992 г. Кредиторы довольно легко и неоднократно шли на предоставление отсрочек и льготных периодов по обслуживанию задолженности бывшего СССР все 90-е годы. Однако на Россию не была распространена практика хотя бы частичного списания старых долгов, существовавшая в отношениях Парижского и Лондонского клубов с другими странами-должниками (Польшей, Египтом, Венесуэлой и др.).

Обострение проблемы внешнего долга РФ приходится на 1998 г. Дефолт по внутреннему долгу, который стал основным проявлением августовского кризиса 1998 года в России, по существу лишил ее возможности привлекать средства на весьма мобильных западных финансовых рынках и предопределил ухудшение ситуации с внешней задолженностью в будущем. Расчет на рефинансирование долговых платежей за счет неналоговых внутренних и внешних заимствований не оправдался. С 1999 г. у России остался один реальный источник обслуживания громадного внешнего долга - доходы федерального бюджета. Необходимость внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет на 2001 г. с целью увеличить выплаты по обслуживанию задолженности Парижскому клубу кредиторов явилась наглядной иллюстрацией возросшего внешнедолгового бремени РФ, которое становится угрозой для экономической безопасности страны.

Ситуацию не помогут изменить и половинчатые договоренности между Россией и Лондонским клубом, достигнутые в 2000 г. В соответствии с их условиями облигации Внешэкономбанка обмениваются на внешние облигации РФ со списанием 37.5% суммы долга. Это соглашение, выдаваемое правительством РФ за блестящую победу российской финансовой дипломатии, далеко от идеала. Специалисты говорят, что в действиях российских переговорщиков прослеживалась торопливость - иначе условия договоренности могли быть и лучше. К тому же долги Лондонскому клубу переоформлены из облигаций Внешэкономбанка в еврооблигации РФ, т.е. из долгов банка в суверенный долг.

Правительство РФ исходило до последнего времени из того, что вышеописанная договоренность станет прецедентом для решения вопроса о реструктуризации долгов бывшего СССР Парижскому клубу кредиторов, на который приходится большая часть советского долга. Результат оказался прямо противоположным. Но дело не только в отказе Парижского клуба последовать примеру Лондонского - это ведь было решением тактического порядка: "парижане" могут и передумать. Речь сейчас идет об осмыслении принципиальных подходов к проблеме внешней задолженности России, и прежде всего долгов бывшего СССР.

Десятилетняя история участия России в международных долговых отношениях показывает, что бремя внешней задолженности бывшего Советского Союза оказалось чрезмерным для экономики и финансов РФ. Приняв на себя все долги СССР, Россия на деле не получила никакой реальной компенсации ни от западных кредиторов, ни от стран СНГ, освободившихся благодаря такому решению от бремени внешних долгов.

Переданная в ведение России, вся дебиторская задолженность бывшего СССР на деле оказалась весьма низкого качества. Многие государства - должники Советского Союза привыкли рассматривать кредиты последнего как политические и не закладывали в свои бюджеты их обслуживание, а тем более погашение. Отрицательные последствия имело в этой области и вступление России в Парижский клуб в 1998 г.

В качестве кредитора Парижского клуба Россия вынуждена была следовать сложившимся там подходам и списывать до 80% внешней задолженности со своих должников из числа менее развитых стран, в то время как другие страны-кредиторы продолжали получать от этих должников регулярные выплаты.

Очень мало пользы принесло пока России зарубежное имущество бывшего Советского Союза. В начале 90-х годов считалось, что реализация зарубежной собственности бывшего СССР позволит России на 50-60% решить проблемы внешнего долга советского периода. Увы, все оказалось сложнее. До сих пор не существует единой системы учета и реестра федеральной заграничной собственности, не завершена работа по оформлению прав собственности РФ на имущество бывшего СССР за рубежом. Этот процесс сдерживается в связи с претензиями на часть указанной собственности со стороны Украины, которая еще в 1992 г. направила в зарубежные страны соответствующие ноты.

Еще два внебюджетных источника погашения внешнего долга правительство РФ видит в средствах от очередного этапа приватизации, заключающегося в продаже госпакетов акций предприятий ТЭКа, и в поступлениях от реализации запасов драгкамней и драгметаллов. На наш взгляд, оба этих дополнительных источника не могут быть регулярными, а потому мало подходят для непрерывного процесса обслуживания внешнего долга России. Главным источником средств для обслуживания российского внешнего долга остается государственный бюджет. Но ежегодный размер выплат кредиторам, составляющий около 14.5 млрд. долл., безусловно, является чрезмерным показателем для РФ.

В этих условиях у российского правительства не просматривается серьезной программы действий по урегулированию обостряющейся проблемы внешней задолженности. Необходимо отметить, что информация о проводимых правительством РФ и его агентами переговорах по вопросам внешних долгов и активов необоснованно замалчивалась и была недоступна даже для представителей законодательного корпуса. Это затрудняло контроль за подобными операциями и не исключало злоупотреблений.

Еще недавно Россия рассматривалась как страна с низким душевым доходом и со средней внешней задолженностью. В настоящее же время коэффициенты по ее долгу приближаются к критическому уровню: внешний долг к ВВП составляет 85-95%, внешний долг к экспорту - 250-275%, обслуживание внешнего долга к экспорту - 30%, выплата процентов по внешнему долгу к экспорту - 20%. В этих условиях устоявшаяся схема обслуживания Россией своей внешней задолженности становится контрпродуктивной и ведет ее к финансовому и экономическому кризису.

При умелом ведении переговоров и использовании геополитической ситуации вполне осуществимы варианты облегчения долгового бремени России, и прежде всего полное списание внешней задолженности бывшего СССР. Откладывать "на потом" практические действия в этом направлении просто опасно.

А ведь последствия обострения проблемы внешнего долга, как показывает мировой опыт, способны породить серьезное напряжение в обществе, особенно в условиях постоянного замалчивания тех реальных трудностей, которые, как в нынешней российской ситуации, уже возникли и будут нарастать в ближайшем будущем вокруг долговых проблем страны. Аргументы правительства, стремящегося успокоить общественное мнение в лучших традициях профессионального краснобайства, по меньшей мере неубедительны.

Как, например, объяснить находящемуся в здравом уме россиянину, что в начале 2001 г. его правительству выкручивают руки в связи с задолженностью бывшего СССР бывшей ГДР, а это около 6 млрд. долл.?!

Стали известны результаты проверки достоверности и полноты учета государственных внешних заимствований, включая долг бывшего СССР и долг Российской Федерации, проведенной Счетной палатой РФ в декабре 2000 г. Они не могут не настораживать. Так, законом установлена единая система учета и регистрации государственных внешних заимствований, которая должна находиться в ведении Минфина России. В законе разделены два таких понятия, как "учет" и "регистрация". Проверка же Счетной палаты показала, что Минфин России частично выполняет только одну из двух функций - регистрацию внешних заимствований в Государственной книге внешнего долга, и то не должным образом.

Представляется целесообразным передать функции управления внешним долгом страны в ведение независимого государственного органа, поскольку эти функции не могут в полной мере выполнять ни Минфин России, ни Банк России. Занятые бюджетной работой и поддержанием курса рубля, эти ведомства плохо справляются с оперативным, а главное, стратегическим управлением государственным внешним долгом.

Должны быть внимательно рассмотрены и по возможности использованы нетрадиционные методы снижения бремени внешней задолженности РФ.