Рациональная бюрократия Макса Вебера

Рациональная бюрократия Макса Вебера

Максимилиа́н Карл Эми́ль Ве́бер — немецкий социолог, историк, экономист. Старший брат Альфреда Вебера. Внёс существенный научный вклад в социальные науки, создатель «понимающей социологии» и теории социальных действий.

Детство

Макс Вебер родился 21 апреля 1864 года в городе Эрфурт (Тюрингия). Он был старшим ребёнком из семи детей. Его отцом был Макс Вебер Старший, видный государственный служащий и член Национал-либеральной партии, а матерью — Элена (урождённая Фалленштейн), в роду которой были французские эмигранты гугеноты. В 1868 году родился его брат Альфред, который позднее также стал известным социологом и экономистом. В 1869 году семья Веберов переехала в Шарлоттенбург (пригород Берлина). В возрасте четырёх лет Макс Вебер переболел менингитом. В 13 лет он уже читал труды философов Артура Шопенгауэра, Бенедикта Спинозы, Иммануила Канта, а также литературных авторов, таких как Иоганн Вольфганг Гёте.

Образование

В 1882 году окончил гимназию в Шарлоттенбурге и поступил на юридический факультет Гейдельбергского университета. После года службы в армии он перевёлся в Берлинский университет. Одновременно с учёбой он работал младшим адвокатом. В 1886 году Вебер сдал экзамен на секретаря адвоката, что аналогично экзамену в ассоциации адвокатов в британских и американских правовых системах. В течение второй половины 1880-х годов Вебер продолжал изучать юриспруденцию и историю. Он получил степень доктора юридических наук в 1889 году, написав диссертацию по истории права «История торговых компаний в средние века». Его научным руководителем был Левин Гольдшмидт, авторитетный учёный в области торгового права. Два года спустя Вебер закончил свою хабилитацию «Значимость аграрной истории Рима для государства и частного права», работая с Августом Мейтценом. После этого он получил должность приват-доцента в университете Берлина, где читал лекции и консультировал правительство.

Основные теоретические работы Вебера: «Биржа и её значение», «История хозяйства», «Наука как призвание и профессия», «Политика как призвание и профессия», «О некоторых категориях понимающей социологии», «Протестантская этика и дух капитализма».

 

Классическую концепцию бюрократического управления как наиболее рациональной и универсальной формы организации управленческой деятельности создал Макс Вебер. Его считают бесспорным классиком мировой социологии, энциклопедически образованным ученым, политическим и общественным деятелем. Вебер не оставил после себя сложившейся школы последователей, но многие социологи испытали на себе прямое или косвенное влияние его идей.

“Макс Вебер - основоположник «понимающей» социологии и теории социального действия, применивший ее принципы к экономической истории, к исследованию политической власти, религии, права. Главной идеей веберовской социологии является обоснование возможности рационального максимального поведения, проявляющегося во всех сферах человеческих взаимоотношений”. Василевский А.И. Курс лекций: "История менеджмента". - М.: Изд-во РУДН, 2003. С. 45 Вебером в сфере управления с точки зрения рационального поведения рассматривалась бюрократия.

Важное место в разработках М. Вебера занимает концепция идеальных типов. Вебер трактовал идеальный тип как «интерес эпохи, выраженный в виде теоретической конструкции». “Это некая идеальная модель того, что наиболее полезно человеку, что объективно отвечает его интересам в современной ему эпохе. В этом отношении в качестве идеальных типов могут выступать моральные, политические, религиозные и другие ценности и вытекающие их них установки поведения и деятельности людей, правила и нормы их поведения, а также традиции социального общения”. Василевский А.И. Курс лекций: "История менеджмента". - М.: Изд-во РУДН, 2003. С. 46

Из всего вышеизложенного следует, что теория рациональной бюрократии представляет собой описание законов функционирования идеального типа бюрократии с точки зрения максимальной рациональности поведения чиновников всех уровней власти.

Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога “Хозяйство и общество”. Этот труд полностью не переведен на русский язык. Выход этой книги, по последним данным, намечается на конец 2007 года. Лишь некоторые фрагменты из этой книги были переведены на русский язык. Для рассмотрения проблемы власти бюрократии большое значение имеет также статья Вебера “Парламент и правительство в преобразованной Германии”. В этой статье и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века.

Я приведу выдвинутые Максом Вебером положения о рациональной бюрократии и попробую прокомментировать их.

“Фундаментальными категориями рационального господства являются:

1) Непрерывное функционирование публичных  служб, опирающееся на нормы, в  рамках

2) компетенции (полномочий), которая означает:

а) сферу исполнительских обязанностей, определенную объективно в силу разделения исполнительской деятельности,

б) с добавлением распорядительных полномочий требующихся для этой цели и в) точное определение средств принуждения и гипотез их применения”.

Данные положения говорят о том, что идеальное бюрократическое управление должно осуществляться постоянно, по строгим правилам (нормам) хорошо обученными людьми (компетентными). Причем правила, нормы функционирования бюрократического аппарата и компетенция (полномочия) служащих, порядок осуществления ими полномочий должны быть строго закреплены документально и известны всем служащим. Закрепляется разделение труда среди членов бюрократической структуры. Вся деятельность бюрократического аппарата управления должна быть прописана в нормах. Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок. “Решающим для нашей терминологии признаком является то, что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя,... но на лишенном личного характера объективном “служебном долге”, который, как и право на власть, “компетенция”, определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах”.

“3) принцип чиновничьей иерархии, т.е. устройство постоянных органов контроля и надзора за каждым органом власти с правом апелляции или жалобы подчиненных на вышестоящих в иерархической лестнице”.

Данный принцип говорит о том, что каждый чиновник имеет свое место в организации, в частности по вертикали. Имеет строго определенного начальника и подчиненных. В случае возникновения конфликта с начальником, любой служащий может обжаловать его действия в вышестоящий орган.

“4) “Правила”, в соответствии с которыми все осуществляется, могут быть:

а) техническими правилами,

б) нормами.

В обоих случаях профессиональная квалификация [Fachschulung] необходима для применения “правил”, чтобы добиться полной рациональности. Как правило только тот, кто обладает такой квалификацией достаточно компетентен для участия в административном руководстве объединением, и только такой индивид может именоваться чиновником. Чиновники формируют типическое административное руководство рациональных объединений, будь они политическими, иерократическими, экономическими (в частности, капиталистическими) или иными”.

В этих положениях еще раз говорится, что для работы бюрократической организации нужны строго определенные правила и нормы и высококвалифицированные люди для адекватного понимания этих норм и претворения их в жизнь.

“5) Принцип полного отделения административного руководства от средств управления и присвоения действителен в случае рациональности. Чиновники, служащие, работники административного руководства не владеют практическими средствами управления и присвоения, но получают их деньгами или натурой и должны отчитываться по ним”.

Этот принцип означает, что чиновники не владеют тем имуществом, которым распоряжаются, а получают отдельную заработную плату. Идет полное разделение бюджета организации и семейного бюджета чиновника. В модели идеального бюрократического управления нет места злоупотреблениям имуществом и деньгами организации.

“6) В случае полной рациональности отсутствует какое бы то ни было присвоение должности занимающим ее лицом. Там, где устанавливается “право” на “должность”... оно обычно служит не целям присвоения чиновником должности, а чисто объективной (“независимой”) гарантии рабочего места и связано лишь с нормами его деятельности”.

Это говорит о том, что должность в организации не зависит от лица ее занимающего. Должность в бюрократической организации не принадлежит человеку полностью и безоговорочно и не передается по наследству.

“7) Важен принцип аккуратности в документах управления, и даже там, где, как правило, принято устное обсуждение вопросов, по меньшей мере письменно должны быть зафиксированы предложения и заключительные решения, постановления и распоряжения. Деловые бумаги и непрерывная работа чиновников создают контору, центр любой современной деятельности какого бы то ни было образования”.

Все решения, заявления, приказы и предложения в организации должны закрепляться на бумаге и образовывать единый документооборот в бюрократической организации.

“Наиболее чистый тип легального господства - господство посредством административного бюрократического руководства. Только глава объединения занимает положение держателя власти либо в силу присвоения, либо в силу избрания или как назначенный преемник. Но сами полномочия держателя власти формируют легальные “компетенции”. В целом административное руководство состоит, в наиболее чистой форме, из индивидуальных чиновников (единоначалие, противоположность “коллегиальности”, о которой мы поведем речь позже), которые

1) лично свободны, подчиняются лишь  объективным требованиям их должности,

2) в рамках основательно установленной  должностной иерархии,

3) с основательно установленными  должностными компетенциями,

4) в силу контракта, следовательно (в принципе) на основе открытого  набора в соответствии

5) с профессиональной квалификацией: в наиболее рациональном случае  они назначаются (не избираются) в соответствии с профессиональной  квалификацией, выявленной на экзамене  и подтвержденной дипломом,

6) получают плату деньгами в  фиксированных окладах, большей  частью дающих право на пенсию, договоры о которых в некоторых случаях могут быть расторгнуты нанимателем (в частности, на частных предприятиях), но всегда могут быть расторгнуты служащими; эти оклады ранжированы прежде всего в соответствии с чином в иерархии, а также в соответствии с выполняемыми обязанностями, в общем же в соответствии с принципом “согласно чину”;

7) относятся к своей должности  как к единственному или основному  профессиональному занятию;

8) имеют перед собой перспективу  карьеры, “продвижения” в соответствии  со стажем, или в соответствии  со служебной деятельностью, или  же в соответствии с тем  и другим, при зависимости продвижения  от их начальников;

9) работают полностью “отделенные  от средств управления” и без  присвоения рабочих должностей;

10) подчинены строгой и единой должностной дисциплине и контролю”.

В данных положениях говорится о том, на каких основаниях работает чиновник любого уровня властной вертикали. Он лично свободен; имеет образование, подтвержденное документально; его образование соответствует занимаемой должности; работает по контракту; его компетенция четко определена; имеется возможность карьерного роста. Важным моментом является подчинением всех служащих единой строгой дисциплине. Идеальный тип рациональной бюрократии не предполагал наличия в руках чиновников какой-либо власти, выходящей за пределы их полномочий, определенных формальными правилами. Бюрократия в своей наиболее рациональной и безличной форме должна была представлять собой не более чем инструмент управления, который мог использоваться любым главой бюрократического аппарата.

Необходимо отметить, что Вебер проводил различие между “чиновником” и “политиком” как двумя во многом противоположными типами государственного деятеля. Так, он утверждал, что “подлинной профессией настоящего чиновника... не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно…Sine ira et studio т. е. без гнева и пристрастия, должен он вершить дела”, в отличие от политика, в котором наличие страсти, эмоций может определять его успех. “Итак, политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик - как вождь, так и его свита,--бороться… В случае если (несмотря на его представления) вышестоящее учреждение настаивает на кажущемся ему ошибочным приказе, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно, так, будто этот приказ отвечает его собственным убеждениям: без такой в высшем смысле нравственной дисциплины и самоотверженности развалился бы весь аппарат”. Вебер М. Политика как призвание и профессия / Политология: Хрестоматия. - Магнитогорск: МГТУ, 2000. С.86 Вебер говорит о том, что бюрократия - это прежде всего исполнительство, а не выбор или принятие решения. И чиновник должен в первую очередь обладать качеством исполнительности и отсутствием эмоций в работе.

Таковы основные положения теории рациональной бюрократии Макса Вебера. Однако, веберовский анализ бюрократического феномена далеко не исчерпывается данной моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера.

Вывод

Итак, согласно Веберу идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой иерархическую, специализированную и внутренне дифференцированную, с налаженным документооборотом, с подчинением всех единым безличным (“объективным”) нормам и правилам система управления.

Объективность, бесстрастность, формализм - таковы характеристики бюрократии, заложенные в идеальном типе.