Регулирование оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров на международном и государственном уровне

 
Оборот наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов всегда находился  под усиленным вниманием со стороны  государства, при этом к законному  обороту применялись усиленные  меры государственного регулирования, а к незаконному - меры противодействия, борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Государственные меры противодействия  незаконному обороту наркотиков включают в себя в первую очередь  установление административной и уголовной  ответственности за нарушение соответствующих  правил, а государственное регулирование  законного оборота - соответствующие  регуляторные механизмы и процедуры.

Необходимость контроля со стороны государства очевидна, однако законом должны быть четко определены его пределы, и предпочтение должно отдаваться мерам правового, а не полицейского характера. Тем более, что государственное регулирование  оборота наркотических средств  связано с ограничением прав человека, что может иметь место только на основании закона, в строго очерченных пределах. Согласно ст. 64 Конституции  Украины конституционные права  и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены, кроме  случаев, установленных Основным Законом  Украины.

2. ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ

Институт контроля за оборотом наркотиков имеет древнюю историю: еще в дохристианский, языческий  период Киевской Руси контроль за оборотом наркотиков осуществлялся волхвами. Сущность контроля со стороны института  волхвов заключалась в том, чтобы  в общинах люди не злоупотребляли этими средствами, а использовали их строго в лечебных целях под  надзором ведунов. По оценкам специалистов, таких препаратов, получаемых из различных  трав, мхов, ягод, грибов и др., волхвам  и ведунам было известно свыше  ста наименований. Меры контроля носили зачастую карательный характер, распространяясь  в том числе и на табак, чай, кофе и пр. Так во второй половине XVII ст. царь Алексей Михайлович велел  рвать ноздри нюхальщикам табака и губы кладущим за губу.

К числу достижений национального  законодателя относят то обстоятельство, что Украина первой из стран СНГ  согласовала внутреннее законодательство в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров с требованиями соответствующих конвенций ООН [1], что нашло свое отражение в принятии соответствующих законов. Приоритетным направлением международного сотрудничества в данной сфере определено заключение двусторонних и многосторонних договоров о правовой помощи, которых на сегодняшний день - более 60. Целевые соглашения и протоколы подписаны со всеми станами СНГ, Австрией, Польшей, Венгрией, Германией, Румынией, Словакией [2]. На этом достаточно благоприятном фоне отметим очевидные недостатки системы государственного контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, ее несогласованность и внутреннюю противоречивость, особенно в местах соприкосновения с правовым регулированием фармацевтической деятельности.

В соответствии с действующим  законодательством Украины, к числу  основных мер государственного регулирования  законного оборота наркотических  средств и психотропных веществ, установленных законодательством  Украины, следует отнести:

• установление специального объекта регулирования - исчерпывающего перечня наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, оборот которых требует специального регулирования и контроля;
• определение специального субъекта, наделенного правом осуществления хозяйственной деятельности в данной сфере;
• введение усложненной процедуры (получение согласования МВД Украины и пр.) лицензирования¹;
• необходимость получения сертификатов для экспортно-импортных операций с подконтрольными объектами.

Указанные и некоторые  другие меры в совокупности образуют государственный механизм регулирования  оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров.

Объектом государственного регулирования является деятельность, связанная с оборотом наркотических  средств, психотропных веществ и  прекурсоров. Тем самым существует необходимость четкого определения  исчерпывающего перечня веществ, отнесенных к упомянутым группам. В настоящее  время в Украине действует  целый ряд перечней наркотических  средств, психотропных веществ и  прекурсоров и соответствующих  лекарственных препаратов, имеющих  различную сферу применения и  утвержденных различными органами. К  ним, в частности, относятся:

1. Перечень наркотических средств, психотропных веществ их аналогов и прекурсоров, подлежащих специальному контролю в соответствии с законодательством Украины, утвержденный Приказом Комитета по контролю за наркотиками при МЗ Украины от 23 марта 1998 г. № 7, зарегистрированным в Министерстве юстиции Украины 23 июня 1998 г. под № 390/2830.
2. Перечень наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, с оборотом которых связана деятельность, подлежащая лицензированию, утвержденный Постановлением Кабинета Министров Украины от 10 мая 1999 г. № 786.
3. Перечень наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, утвержденный Постановлением Кабинета Министров Украины от 6 мая 2000 г. № 770.

Все указанные перечни  являются действующими, построены по различным, иногда взаимоисключающим, критериям, составлены в соответствии с различными законодательными актами, действовавшими на момент их принятия, поэтому их практическое применение вызывает определенные трудности. Очевидно устаревшим является Перечень наркотических  средств, психотропных веществ и  прекурсоров, с оборотом которых  связана деятельность, подлежащая лицензированию, утвержденный до вступления Закона Украины  от 1 июня 2000 г. «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности», который не наделяет Кабинет Министров  Украины правом утверждения подобного  вида перечней.

3. ЭКСПЕРЕМЕНТАЛЬНАЯ ЧАСТЬ

В отдельных случаях перечни  соответствующих лекарственных  средств формируются с нарушением установленного законодательством  порядка. Так, Приказом Комитета по контролю за наркотиками от 16 февраля 2001 г. № 8 был утвержден Перечень комбинированных  лекарственных средств, содержащих наркотические средства, психотропные вещества и прекурсоры, которые контролируются в сфере ввоза в Украину  и вывоза из Украины. Данный приказ в Министерстве юстиции не был  зарегистрирован (хотя подлежал обязательной регистрации), правом утверждать подобные перечни в соответствии с законами Украины Комитет наделен не был. Издание такого перечня нельзя признать правомерным. Как представляется, все  названные перечни должны быть унифицированы  в один, составленный в соответствии с требованиями законов Украины  и международных конвенций, в  частности Единой конвенции о  наркотических средствах 1961 г., Венской  конвенции о психотропных веществах 1971 г. Таким требованиям в целом  отвечает Перечень наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, утвержденный Постановлением Кабинета Министров Украины от 6 мая 2000 г. № 770. Вместе с тем, он нуждается в  совершенствовании по двум направлениям. Во-первых, вопрос о необходимости  исключения прекурсоров из данного  перечня. Прекурсоры, именуемые веществами, часто используемыми при изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, упоминаются в Конвенции  о борьбе против незаконного оборота  наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. Однако разработка конкретных мер контроля возложена на национальные правительства. Такие меры могут  предусматривать исключение прекурсоров  из сферы оборота, по крайней мере, частично. Во-вторых, учитывая, что подконтрольные вещества, как правило, используются в фармацевтической промышленности и здравоохранении в виде лекарственных  препаратов, данному перечню должен корреспондировать перечень наркотических/психотропных лекарственных средств, зарегистрированных в Украине. В соответствии со ст. 5 Закона Украины «Об обороте в  Украине наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и  прекурсоров», к препаратам, содержащим наркотические или психотропные вещества, применяются те же меры контроля, что и к наркотическим, психотропным веществам, в них содержащимся. Данное правило требует уточнения с  учетом того, что соответствующее  вещество контролируется в зависимости  не только от его содержания, но и  от количества вещества.²

Не находит разрешения на законодательном уровне и вопрос о деятельности субъектов различных форм собственности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Закон Украины «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров» допускает деятельность негосударственных предприятий в данной сфере лишь в отношении отдельных видов наркотических средств (ст. 6 закона). Вместе с тем, учитывая единство требований к осуществлению данных видов деятельности для всех хозяйствующих субъектов, единство форм и методов контроля, целесообразно рассмотреть вопрос о допуске предприятий всех форм собственности для осуществления деятельности в данной сфере. Некоторые ограничения не вполне обоснованны. Так, в соответствии с Порядком осуществления деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров в лечебно-профилактических учреждениях, утвержденным Постановлением Кабинета Министров Украины от 7 февраля 2001 г. № 106, деятельность, связанная с оборотом некоторых психотропных веществ (Список № 2 «Психотропные вещества, оборот которых ограничен и в отношении которых допускаются исключения некоторых мер контроля Таблицы III Перечня наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров», утвержденного Постановлением КМ Украины от 6 мая 2000 г. № 770), в который включены нитразепам, феназепам, фенобарбитал и пр., осуществляется ими с единственным исключением - без права розничной реализации гражданам. Розничная реализация данных препаратов осуществляется исключительно через государственные и коммунальные аптечные учреждения при наличии у них лицензии на данный вид деятельности. Введение такого ограничения представляется нам необоснованным.

Закон Украины  «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и  прекурсоров» (в ред. от 8 июля 1999 г.) употребляет термин «аналоги наркотических средств и психотропных веществ» - запрещенные к обороту в Украине вещества естественного или синтетического происхождения, не включенные в Перечень, химическая структура и свойства которых подобны химической структуре и свойствам наркотических средств и психотропных веществ, психоактивное действие которых эти вещества воспроизводят. Понятие «аналога» в законе полностью совпадает с положением Федерального Закона РФ от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах».

В России такая формулировка законодателя была подвергнута убедительной критике. Определение термина «аналоги»  дается недостаточно четко. Более того, в приводимой редакции оно может  привести к ошибочному отнесению  к числу наркотических или  психотропных средств (веществ) некоторых объектов, таковыми не являющихся, на том лишь основании, что специалист или эксперт будет считать, что их «химическая структура и свойства... сходны с химической структурой и со свойствами наркотических средств, психоактивное действие которых они воспроизводят». Целесообразно было бы термин «аналоги» вообще исключить из закона. (Из отзыва на закон, подготовленного для Независимого экспертно-правового совета) [3]. Более того, запрещая к обороту целую группу веществ и препаратов, не внесенных в перечни, законодатель не указывает степени сходства и подобия их химической структуры и свойств с подконтрольными, что позволяет включать в группу аналогов и некоторые продукты питания, например, фруктовые йогурты, чай, кофе.

Достаточно сложным вопросом является механизм лицензирования хозяйственной  деятельности в данной сфере. Основополагающими  здесь являются два законодательных  акта:

1. Закон Украины «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров» (в ред. от 8 июля 1999 г.).
2. Закон Украины «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности» от 1 июня 2000 г.

При решении вопроса о  соотношении данных законов возникает  определенное противоречие. С одной  стороны, законы и другие нормативные  акты действуют в части, не противоречащей закону о лицензировании (п. 2 ст. 24 данного  закона), в том числе и Закон  «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и  прекурсоров», а с другой - деятельность, связанная с оборотом наркотических  средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, осуществляется в  соответствии с Законом «Об обороте  наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров» (п. 5 ст. 24 Закона о лицензировании). То есть в настоящее время нормы  данных законов соотносятся как  «общие» и «специальные» нормы. Однако, учитывая необходимость следования общим началам регуляторной политики в сфере предпринимательства, в  русле которой и принят Закон  о лицензировании, государственное  регулирование в области лицензирования должно быть единым. Поэтому существует необходимость внесения соответствующих  изменений в Закон «Об обороте  наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров». «Двойное» законодательное регулирование  приводит к противоречию в подзаконных  актах. Приказом Государственного комитета по вопросам регуляторной политики и  предпринимательства и Минздрава  Украины от 20 февраля 2001 года № 39/66, зарегистрированным в Министерстве юстиции Украины 13 марта 2001 г. под № 224/5415 утверждены Лицензионные условия осуществления хозяйственной деятельности по разработке, производству, изготовлению, хранению, перевозке, приобретению, пересылке, ввозу, вывозу, отпуску, уничтожению наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Правомерность издания данного документа вызывает большие сомнения, поскольку хотя и обоснована ст. 8 Закона о лицензировании, однако согласно ст. 6 Закона «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров» порядок выдачи лицензий устанавливается Кабинетом Министров Украины. Существует мнение, что Лицензионные условия и Порядок выдачи лицензии являются двумя совершенно различными документами. Однако такая позиция безосновательна. Лицензионные условия содержат не только собственно условия и требования, предъявляемые к соискателю лицензии, но и требования к подаваемым документам, процедуру их принятия и рассмотрения органом лицензирования, вынесения по заявлению решения, то есть по существу включают в себя порядок выдачи лицензии, который должен утверждаться Кабинетом Министров Украины. Следует сказать, что еще в 2001 г. приказом МЗ Украины были образованы рабочие группы по вопросам пересмотра всех лицензионных условий [4], в том числе и Приказа от 20 февраля 2001 г. № 39/66. Однако это ни в коей мере не помешало данному документу действовать в прежней редакции вплоть до настоящего времени.

Приведем еще один пример. В соответствии со ст. 6 Закона «Об  обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и  прекурсоров» лицензии на деятельность в данной сфере выдаются по согласованию с Министерством внутренних дел  Украины, если иное не предусмотрено  данным законом. Это нашло свое отражение  в п. 1.16 Лицензионных условий, упоминающем  о наличии согласования МВД Украины  на деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, выдаваемого  по результатам проверки отсутствия неснятой или непогашенной судимости  за наркопреступления у работников, допущенных к работе с наркотическими средствами, других данных о причастности к их незаконному обороту, а также  обеспечения условий для осуществления  надлежащей охраны хозяйствующих субъектов  и их продукции. Об этом же говорится  и в п. 45 Перечня документов, которые  прилагаются к заявлению о  выдаче лицензии для определенного  вида деятельности (утвержден Постановлением КМУ от 4 июля 2001 г. № 756, с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому заявитель, обращаясь за получением лицензии, должен предоставить справку  МВД Украины о согласовании выдачи лицензии соответствующему субъекту.³

Отметим, что необходимость  получения такого согласования не предусмотрена  Законом о лицензировании, порядок  его выдачи нормативно-правовыми  актами не определен. Единственным документом, регламентирующим порядок выдачи согласования, является письмо Управления по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД  Украины от 19 июля 2001 г. № 40/1–1066 и  его обновленный вариант - письмо Департамента по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД Украины  от 22 августа 2004 г. № 40/2-1447. Естественно, что данные письма нормативно-правовыми  актами не являются, в Министерстве юстиции Украины не зарегистрированы. Кроме того, согласно ст. 1 Закона Украины  от 11 сентября 2003 г. «Об основах государственной  регуляторной политики в сфере хозяйственной  деятельности» данные письма являются регуляторными актами и на них  распространяются установленные данным законом требования к подготовке, принятию, опубликованию, пересмотру, отслеживанию результативности регуляторных актов. Согласно ст. 21 закона проекты  регуляторных актов подлежат согласованию со специально уполномоченным органом - Государственным комитетом Украины  по вопросам регуляторной политики и  предпринимательства. Тем самым  правомерность требования получения  согласования МВД Украины на получение  лицензии вызывает большие сомнения. Законодательством должен быть определен  как порядок получения такого согласования, так и порядок осуществления  контроля за соблюдением лицензиатами соответствующих требований со стороны  органов внутренних дел. Существующий Порядок контроля за соблюдением  лицензионных условий осуществления  хозяйственной деятельности в сфере  оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, утвержденный Приказом Государственного комитета по вопросам регуляторной политики и предпринимательства и МЗ Украины  от 27 января 2004 г. № 04/42, касается лишь проверок проводимых органами лицензирования. Следует также обратить внимание, что Постановлением КМ Украины от 18 августа 2005 г. № 750 функции органа лицензирования хозяйственной деятельности в сфере оборота наркотических  средств, психотропных веществ и  прекурсоров возложены на Комитет  по контролю за наркотиками, раннее эти  функции выполняла Государственная  служба лекарственных средств и  изделий медицинского назначения. Хотелось бы высказать предположение, что  изменение органа лицензирования положительно скажется на всем механизме государственного регулирования и оперативности  принятия и изменения нормативно-правовых актов, действующих в данной сфере.

4. ВЫВОДЫ

С целью совершенствования  механизма лицензирования должны быть внесены следующие изменения  в законодательные акты, предусматривающие:

1. Исключение прекурсоров из сферы лицензирования, что предусмотрено в законодательстве Российской Федерации (табл.).

Что касается прекурсоров, то из них наиболее известным фармацевтической практике является калия перманганат. Как указано в Постановлении  КМ Украины от 6 мая 2000 г. № 770, данное вещество относится к списку № 2 Таблицы IV Перечня, а деятельность, связанную с его оборотом могут  осуществлять субъекты всех форм собственности  при наличии у них лицензии на данный вид деятельности (имеется  ввиду деятельность в сфере оборота  прекурсоров). В Перечне лекарственных  средств, разрешенных к применению в Украине, которые отпускаются  без рецептов из аптек и их структурных  подразделений (Приказ МЗ Украины от 2 сентября 2005 г. № 441), калия перманганат  не указан, хотя подлежит отпуску без  рецепта. Порядком отпуска лекарственных  средств и изделий медицинского назначения из аптек и их структурных  подразделений (утвержден Приказом МЗ от 19 июля 2005 г. № 360, в настоящее  время в силу не вступил) предусмотрен отпуск перманганата калия только в  расфасованном в потребительскую  упаковку виде, 3–5 г на один отпуск. «Сюрприз» преподнес Приказ МЗ Украины  от 27 сентября 2005 г. № 495 [5], которым утвержден  минимальный обязательный перечень ассортимента лекарственных средств  и изделий медицинского назначения для фельдшерско-акушерских пунктов. Согласно данному документу, в ассортименте ФАПов должен в обязательном порядке  содержаться калия перманганат. Из этого следует, что для выполнения требований приказа все ФАПы (или  лечебно-профилактические учреждения, структурными подразделениями которых  они являются) должны получить лицензию на деятельность в сфере оборота  наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, причем из этого правила не предусмотрено  никаких исключений, что нельзя признать оправданным.⁴

II. Нормативная регламентация  порядка получения согласования  МВД на данный вид деятельности  или отмена данной процедуры.

III. Решение вопроса о  допуске предприятий всех форм  собственности и негосударственных  учреждений здравоохранения в  сферу оборота наркотических  средств и психотропных веществ.

¹ Процедура лицензирования хозяйственной деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров существенно отличается от процедуры получения лицензии на другие виды хозяйственной деятельности, установленные Законом Украины «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности», в первую очередь, наличием дополнительного «предлицензионного» этапа - получения согласования МВД Украины, поэтому мы называем ее усложненным лицензированием.  
² Отчасти решению данного вопроса посвящен Приказ МЗ Украины от 14 мая 2003 г. № 210, которым утверждены Критерии отнесения наркотических (психотропных) лекарственных средств, содержащих малые количества наркотических (психотропных) веществ, прекурсоров к категории безрецептурных.  
³ Согласно законодательным актам РФ соискатель лицензии обязан подать лицензирующему органу помимо прочих документов также заключение органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ об отсутствии у работников, имеющих в силу своих служебных обязанностей доступ к наркотическим средствам и психотропным веществам, непогашенной или неснятой судимости за преступление средней тяжести, тяжкое преступление или особо тяжкое преступление либо за преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в том числе совершенное вне пределов Российской Федерации, а также о том, что указанным работникам не предъявлено обвинение в совершении преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ; заключение органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ о соответствии установленным требованиям объектов и помещений, где осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Постановление Правительства РФ от 21 июня 2002 г. № 454 «О лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ», в ред. Постановления от 6 февраля 2004 г. № 51).  
⁴ С учетом необходимости медикаментозного обеспечения населения сельских населенных пунктов, где преимущественно и функционируют ФАПы, следует ставить вопрос о дополнении Постановления Кабинета Министров Украины от 19 января 1998 г. № 40 «Об утверждении нормативов минимального обеспечения населения государственными и коммунальными учреждениями здравоохранения, которые осуществляют реализацию лекарственных средств» в части утверждения минимальных нормативов обеспечения населения учреждениями здравоохранения, имеющими право осуществлять деятельность в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров.

5. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Пшеничний В. Г. Міжнародне співробітництво у сфері боротьби з незаконним обігом наркотичних засобів і психотропних речовин // Вісник Верховного Суду України. - 2005. - № 8. - С. 33–37.
2. Боротьба з незаконним наркобізнесом в Україні. Зб. нормативн. док.: у 3-х ч./Відп. ред. В. Д. Сущенко. -К., 2001. - Ч. 3. - C. 184.
3. Л. Левинсон. О Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» // http://hro.org/
4. Наказ МОЗ України від 23 липня 2001 р. № 301 «Про заходи щодо приведення спільних Наказів МОЗ та Держпідприємництва від 12.01.2001 № 3/8, від 16.02.2001 № 38/6, від 20.02.2001 № 39/66 у відповідність до Постанови Кабінету Міністрів України від 04.07.2001 № 756».
5. Провизор (Юридические аспекты фармации). - 22’2005. - С. 6.