Роль громадських організацій у формуванні соціальної політики в сучасному українському суспільстві

 

 

Гарантії права підприємців на об’єднання містять закони різних рівнів, а також судова практика. Міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких дала Верховна Рада, також вважаються законами України, і решта законів не повинні зачіпати гарантії цих договорів. Іноді ускладення виникають щодо того, які особи є підприємцями. Перед усе, підприємства (принаймні, недержавні) як юридичні особи є самостійними суб’єктами підприємництва (підприємцями), що підтверджують відповідні закони України: інакше довелося би вважати підприємцями і всіх їхніх акціонерів чи інших співвласників. По-друге, громадяни з різних причин часто не реєструються як підприємці, хоча періодично, самостійно і на свій ризик продають товари чи послуги. Це не позбавляє їх права, як буде показано далі, на об’єднання.

 

Конституція України містить кілька гарантій, важливих для діяльності асоціацій. Стаття 36 гарантує право громадян на об’єднання, зокрема, у громадські організації і професійні спілки.

 

Другою важливою гарантією є викладене в статті 42 право кожного займатися підприємницькою діяльністю, не забороненою законом. Це право є особистим, і тому підлягає захисту від усіх зазіхань унеможливити чи обмежити право підприємців здійснювати таку діяльність за власним вибором і без дискримінації з боку органів державної влади і місцевого самоврядування.

 

Надзвичайно вагомою є також підтверджене нещодавно Верховним судом право кожного вільно обирати представника і захисника своїх прав (ст. 59). Отже, всі підприємці можуть захищати свої права індивідуально, але можуть доручити це іншим особам, в тому числі асоціаціям, навіть членами яких вони не є.

 

Конституція є законом прямої дії, і ці гарантії не потребують додаткових обгрунтувань. Навпаки, треба доводити, що здійснення цих прав несумісне з іншими конституційними гарантіями чи порушують права інших осіб. В кожному разі, треба памятати також про статтю 19 Конституції, яка забороняє вимагати від громадян виконання будь-яких дій, що не ґрунтуються на законі.

 

Основними міжнародно-правовими актами, що регулюють діяльність асоціацій в Україні, виступають Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року (995-042), Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод 1950 року (995-004, ратифікована Україною в 1995 році), Конвенція Міжнародної організації праці № 87 про свободу асоціації і захист права на організацію (993-125, ратифікована Україною 11 серпня 1956 року).

 

Пакт і Європейська конвенція гарантують свободу об’єднання, зокрема, профспілок, що може бути обмежена тільки законом (не адміністративним органом!) в інтересах національної безпеки і громадського порядку, або для захисту прав і свобод інших осіб. Треба звернути увагу на хибність поширеної думки, ніби гарантії цієї Конвенції поширюються тільки на фізичних, а не юридичних осіб. Адже як видно навіть з її назви, “основні свободи” не зводяться до “прав людини”, і юридичні особи не раз вигравали позови на підставі цієї Конвенції, наприклад, редакції засобів масової інформації. Хоча право на об’єднання залишається порівняно нерозвиненим інститутом у міжнародному праві, але саме щодо асоціацій підприємців Конвенція МОП № 87 дає дуже чіткі норми щодо змісту і гарантії цього права.

 

Так, стаття 2 надає “підприємцям без будь-якого розрізнення право створювати за власним вибором організації без попереднього на те дозволу, а також право вступати в такі організації за єдиної умови підпорядкування статутам цих організацій”. Стаття 3 гарантує право вільно розробляти статути та адміністративні правила, вільно обирати своїх представників, організовувати свій апарат і свою діяльність, а також формулювати свою програму діяльності. Стаття також зобов’язує держави-учасниці утриматися від будь-якого обмеження цих прав або втручання, що перешкоджає його здійсненню.

 

Стаття 4 забороняє розпускати чи тимчасово забороняти організації підприємців в адміністративному порядку.

 

Стаття 5 гарантує право організацій підприємців створювати федерації і конфедерації і приєднуватися до них, а також право кожної такої організації вступати в міжнародні організації підприємців.

 

Стаття 6 вказує, що положення статей 2, 3 і 4 застосовуються також до федерацій і конфедерацій організацій підприємців.

 

Стаття 7 зазначає, що одержання статусу юридичної особи цими організаціями не може бути обмежено вимогами, що суперечать положенням статей 2, 3 і 4. Стаття 8 вимагає, щоб національне законодавство не зачіпало і не порушувало цих гарантій. Можна вважати, що оскільки в Конвенції скрізь йдеться про “організації трудящих і підприємців”, то статус асоціацій повинен тлумачитися таким чином, щоб дістати однакові гарантії з професійними спілками.

 

Хоча асоціації часто діють як підприємства чи об’єднання підприємств, для їхнього статусу як неприбуткових організацій основними законодавчими актами в Україні є Закон про податок на прибуток підприємств (334/94), закон про підприємства (887-ХІІ) і закон про об’єднання громадян (2460-ХІІ).

 

Участь в об’єднаннях підприємств як така не є підприємницькою діяльністю, тому вона може підпадати під пункт “інші об’єднання підприємств на територіальній, галузевій чи іншій основі”, які реєструють за згодою Антимонопольного комітету (887-ХІІ, ст. 3 ч. 1). Подібні об’єднання, якщо вони зайняті лише представництвом інтересів учасників, а також одержують пасивні доходи та одноразові або періодичні внески учасників, визнаються неприбутковими організаціями: Закон 334/94 (п. 7.11.1 абзац “д”) передбачає такий вид неприбуткових організацій (код 0012), як спілки, асоціації та інші об’єднання юридичних осіб, створені для представлення інтересів засновників, що утримуються лише коштом внесків таких засновників і не проводять основної діяльності, за винятком отримання пасивних доходів.

 

Крім того, згідно з п. 7.11.6 цього закону від оподаткування звільняються доходи неприбуткових організацій, визначених в абзаці “д” п. 7.11.1, отримані у вигляді разових або періодичних внесків засновників і членів; пасивних доходів (а саме роялті, проценти, дивіденди, страхові виплати – всі ці види доходів докладно описано в Законі 334/94, про що далі буде).

 

Як правило, головною перешкодою для створення асоціацій у формі об’єднання підприємств є необхідність дозволу Антимонопольного комітету (887-ХІІ, ст. 3 ч. 1). Як буде показано, цей дозвіл не повинен застосовуватися до об’єднань, які не здійснюють господарської діяльності, а тільки представляють і захищають права своїх членів. Другою перешкодою можуть бути вимоги органів юстиції, що стосуються, зокрема, реєстрації об’єднань підприємців, членами яких можуть бути і громадяни, і юридичні особи. Питання про участь юридичних осіб в об’єднаннях громадян в цьому законі 1992 року вирішено незадовільно: юридичні особи як колективні члени можуть бути представлені “трудовим колективом”. По-перше, це суперечить вже визнаному принципу вільного приєднання і виходу з об’єднань (адже членство набувається і втрачається за рішенням більшості). По-друге, в випадку асоціацій колективне членство трудового колективу спричиняє прямий конфлікт інтересів: суб’єкта підприємництва (наразі підприємство) має представляти група, яку традиційно відносили до найманих робітників. У цьому випадку доцільно передбачати в статуті асоціації формулу подібну до тієї, яку вже використовують кілька асоціацій: “членами організації можуть бути особи, зареєстровані як суб’єкти підприємницької діяльності у галузі (…) (та/або на території …)”.

 

Важливим судовим актом з питань гарантій діяльності асоціацій є рішення Конституційного суду від 18 жовтня 2000 року № 11-рп/2000 у справі 1-36/2000 щодо відповідності Конституції України статей 8, 11 і 16 Закону України про професійні спілки, їхні права та гарантії діяльності”. Серед висновків цього рішення заслуговують на особливу увагу такі. По-перше, обсяг прав щодо захисту інтересів членів не узалежнено статусом, адже згідно зі статтею 36 ч. 3 Конституції всі об’єднання громадян рівні перед законом. Цей обсяг залежить від повноважень, наданих асоціації її членами або іншими асоціаціями. По-друге, підтверджено право на об’єднання на основі вільного вибору членів (територіальні, галузеві та інші ознаки не є обов’язковими), а також відсутність обмежень щодо створення асоціацій громадянами, які працюють на одному підприємстві.

 

По-третє, визнано обмеженням конституційних прав висування таких вимог, що неможливо здійснити (як-от заборону створювати асоціацію за однаковими ознаками, якщо вже існують подібні асоціації), та кількісних вимог щодо членства. По-четверте, неконституційними визнано будь-які вимоги, що пов’язують початок діяльності асоціацій, створених з метою забезпечення і захисту членів, з моментом їх реєстрації в органах державного управління, що дорівнює попередньому дозволу на їхню діяльність. По-пяте, гарантоване право на вільне об’єднання у національні федерації чи конфедерації та інші об’єднання асоціацій.

 

Хоча в Україні ще нема окремого закону і навіть законопроекту про об’єднання підприємців, це рішення Конституційного суду дозволяє уникнути багатьох помилок, пов’язаних з недостатнім врахуванням специфіки подібних асоціацій. Разом із тим необхідно памятати, що спроби обмежити подібні законопроекти тільки “об’єднаннями працедавців” будуть істотним звуженням права на об’єднання підприємців у цілому, адже переважна їхня більшість працює саме як приватні підприємці і наймають працівників, принаймні, не постійно.

 

Знаменним є той факт, що прийнятий у першому читанні в жовтні 2000 р. рамковий законопроект про непідприємницькі організації (так визначено неприбуткові чи то неурядові організації в проекті Цивільного кодексу) не накидає жодних норм щодо створення і діяльності асоціацій і профспілок. Це узгоджується з європейською практикою регулювати діяльність таких об’єднань, як і церков і політичних партій, окремими законами.

 

Таким чином, можна дійти висновків, що Конституція України, її міжнародні договори, а також рішення Конституційного суду щодо асоціацій значно менше обмежують створення і діяльність об’єднань підприємців, що не здійснюють господарської діяльності, ніж це склалося в адміністративній практиці, і докладніший аналіз цих правових гарантій стане надійним інструментом для захисту прав підприємців та їхніх об’єднань.

 

Які ж основні відмінності окремих організаційно-правових форм асоціацій? Мінімальна кількість учасників (засновників і членів) асоціацій законодавством не встановлена. Щоправда, об’єднання громадян з всеукраїнським статусом може бути зареєстровано за умови наявності осередків в більшості регіонів, тобто принаймні 14 областях або містах Києві і Севастополі.

 

Об’єднання підприємств підлягають певним обмеженням щодо участі: їхніми учасниками не можуть бути державні підприємства, а також підприємства вугільної промисловості та енергетики (887-ХІІ, ст. 3).

 

На відміну від участі в статутному фонді чи інших майнових правах підприємств та решти їхніх об’єднань, права учасників асоціацій не можуть бути відчужені. Це пов’язано з тим, що асоціації захищають особисті немайнові права учасників, тому їхня особистість є засадничою ознакою участі в асоціації.

 

На відміну від об’єднань підприємств, громадські організації наразі не підлягають процедурі припинення діяльності на підставі банкрутства і рішень арбітражного суду. Отже, тільки суди за поданням прокуратури чи органу юстиції можуть зупиняти і припиняти діяльність громадських організацій на підставі порушення ст. 37 Конституції і ст. 4 Закону про об’єднання громадян.

 

Асоціація у формі громадської організації практично не має обмежень щодо реорганізації і ліквідації. Проте, її правонаступниками не можуть бути учасники, а також інші суб’єкти підприємництва – тільки інші громадські організації або держава.

 

До Асоціацій без статусу юридичної особи належать прості товариства, тимчасові комітети, а також осередки зареєстрованих асоціацій. Їх можна легалізувати без сплати реєстраційних зборів, хоч в управлінні цими асоціаціями зараз виникає чимало проблем. Україна належить до країн, які визнають партнерства юридичними особами або об’єднаннями юридичних осіб. Діючий Цивільний кодекс навіть забороняє спільну діяльність і спільну власність між фізичними і юридичними особами .

 

Пов’язані з реєстрацією і звітністю клопоти виражають чимало потенційних активістів асоціацій, зокрема, приватних підприємців, від формалізації своїх зусиль. Можна припустити, що більшість діючих асоціацій фактично діють саме як партнерства і не переймаються реєстрацією.

 

Крім того, зареєстровані асоціації підлягають контролю численних державних органів (податкові органи, органи статистики, реєстрації і ліцензування, місцевого самоврядування, прокуратура, пожежна охорона, тощо). Через збори і штрафи, які стягують ці органи, чимало громадських організацій в Україні залишаються практично бездіяльними, а решта часто не може розпоряджатися великою часткою своїх коштів для надання послуг своїм членам.

 

Найдоцільнішим підходом за цих умов видається узгодження з нормами, що регулюють діяльність зареєстрованих асоційацій і відносин спільної діяльності (партнерства), які задовольнятимуть потреби неформальних асоціацій, як це передбачає прийнятий у другому читанні проект нового Цивільного кодексу:

 

• двоє або більше партнерів вільно визначають цілі і зміст письмової угоди, які не повинні суперечити закону і не дозволяють розподіл дивідендів (наприклад, в Україні дивіденди, одержані внаслідок спільної діяльності без створення юридичної особи оподатковуються так саме, як і звичайні дивіденди підприємств);

 

• партнери можуть вносити як вклад кошти, майно і майнові права;

 

• нерухоме та інше майно, що підлягає обов’язковій державній реєстрації, може бути записане на одного або кількох, але не всіх партнерів;

 

• угода може визначати порядок відшкодування витрат партнерів, які вони понесли в інтересах партнерства;

 

• кожен партнер має право діяти від імені асоціації, якщо угода не уповноважує кількох або всіх партнерів діяти тільки спільно (за письмовою згодою або довіреністю решти партнерів);