Целевые комплексные программы как фактор повышения эффективности экономики

3. По срокам реализации: краткосрочные (продолжительность до 2 лет); среднесрочные (от 3 до 5 лет);  долгосрочные (свыше 5 лет).

     4 По характеру программы подразделяются сводные, социально-экономические, научно-технические, инновационные, экологические, территориальные, внешнеэкономические, оборонные.

     По  территориальным масштабам выделяются программы муниципальные, региональные, федеральные и международные.

     Выход федеральных целевых программ регламентируется Указами Президента Российской Федерации  и постановлениями Правительства Российской Федерации. 

2. Особенности и условия применения программно-целевого метода.

     Сущность  программно-целевого планирования состоит  в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии производства.

 Программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.

     Основное  в программно-целевом подходе  – это органическое единство четко  структурированной содержательной части программы с формированием  и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи).

     Программный метод является наиболее эффективным  способом реализации стратегии развития государства или региона.

     Особенностью  программного планирования является также способ влияния на планируемую систему. Во главу угла ставится не система сама по себе, ее составные элементы и сложившаяся организационная структура, а управление элементами программы, программными действиями.

     Программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования. Их важнейшей особенностью является определение, исходя из народнохозяйственной значимости, экономической и социальной целесообразности состава приоритетных направлений развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях. Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными и экономическими процессами в регионах.

     Программно-целевой  метод позволяет реализовать  настоятельную потребность в  осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, и, с другой — высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности. (19, стр 115)

     Данный  метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ.

     Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели.

     В отечественной экономической теории программно-целевое управление нередко  рассматривалось только как метод  планирования. Однако основное в программно-целевом подходе – это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи). Применение такого сложного организационно-хозяйственного инструмента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не для всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем.

     Условиями использования программно-целевого подхода являются:

• необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;
• комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;
• отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;
• необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

3. Федеральные целевые программы  как инструмент проведения социально-экономической  политики

     Ключевой  задачей развития Российской Федерации  в настоящее время является переход  к модели динамичного и устойчивого  экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской экономики, диверсификации производства и экспорта. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их достижения.

     Направленность  управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно  к конкретной структуре органов  власти и распределения функций  предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления.

 Важным инструментом реализации обозначенной цели выступают федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

Федеральные целевые программы и Федеральная  адресная инвестиционная программа  являются в настоящее время основным, и по существу единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации.

     Опыт  экономически развитых стран, в которых  отдельные социальные и экономические  проблемы решаются посредством государственных  программ, свидетельствует о перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Этот метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъемны или мало привлекательны для бизнеса. При всех положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда социальных и крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны.

     Следует подчеркнуть, что широкое применение программно-целевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

     На  сегодняшний день федеральные целевые  программы это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета. Федеральные целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства Российской Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

     Решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции  должно приниматься в каждом отдельном  случае на основе анализа сравнительной эффективности достижения целей, имея в виду, что преимущество программно-целевого подхода наиболее ярко проявляется в тех случаях, когда выполнение той или иной функции может быть законтрактовано, т.е. для ее реализации может быть привлечен внешний исполнитель. Это позволит в течение 3-5 лет кардинальным образом изменить структуру финансирования расходов бюджета, кратно повысив долю средств, расходуемых в соответствии с принципами программно-целевого финансирования, до 35-40%.

     Необходимо  подчеркнуть, что рост доли программно-целевого финансирования не означает роста расходов бюджета: программное и сметное  финансирование выступают как альтернативные источники финансирования функций. Это важный принцип, поскольку сложилась  практика, когда федеральные органы исполнительной власти рассматривают программные средства как дополнительный источник финансирования своих нужд и функций. Программно-целевое финансирование должно замещать сметное, и не более.

     Расширение  практики применения программно-целевых методов безусловно потребует пересмотра и корректировки самих федеральных целевых программ как инструмента государственной политики. Вероятно, потребуется расширить типологию целевых программ. В частности, целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы предполагающие привлечение значительной доли финансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных источников, программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств. Такое деление определяется различными схемами и сложностью администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

     Также должны быть максимально использованы такие преимущества федеральных  целевых программ и целевых расходов, как возможность гласно, прозрачно, на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных на федеральном  уровне целей средства помимо федерального бюджета.

     Перенос акцента на целевое финансирование позволит осуществлять на основе прозрачных процедур оценку эффективности всех элементов расходной части бюджета. По мнению Минфина России, показатели бюджетной эффективности должны включать оценку влияния результатов реализации федеральных целевых программ на доходы и расходы бюджета соответствующего уровня.

     Рост  доли целевого финансирования в структуре  расходов федерального бюджета позволит улучшить подотчетность главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета в первую очередь благодаря контрактированию выполнения отдельных функций с оценкой достигаемых результатов в сопоставлении с оценкой сметных затрат, необходимых для достижения аналогичных результатов.

     Таким образом, для обеспечения реализации поставленных задач предлагается упорядочить  и систематизировать расходную  часть федерального бюджета с  целью увеличения доли целевых расходов министерств (ведомств). Это позволит повысить эффективность использования выделяемых средств федерального бюджета, в том числе государственных капитальных вложений. Повышение эффективности расходов приведет к экономии бюджетных средств, а следовательно, и к расширению спектра решаемых государством проблем, либо к возможности дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику.

     Такой подход будет способствовать переходу в деятельности федеральных министерств (ведомств) - государственных заказчиков федеральных целевых программ от функционального к целевому управлению во взаимосвязи с персональной ответственностью руководителей этих органов исполнительной власти за результаты реализации программ и рационализацию затрат.

     Таким образом,  ФЦП являются важным и  неотъемлемым элементом целостной  социально- экономической государственной политики. Главным преимуществом  программно-целевого метода является то, что он дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем.  Программы как инструмент управления появляются тогда, когда возникает серьезная, крупномасштабная экономическая проблема, решение которой требует принятия особых мер, сосредоточения усилий, сочетания действий разных организаций. Широкое применение программно-целевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.