Финансовая политика в России

На задворки бюджетной политики оттеснен весь реальный сектор, преодоление кризиса АПК, формирование бюджетных резервов и гарантий для отечественных предприятий в связи с предстоящим вступлением России в ВТО и угрозами разорения внешней конкуренцией отечественного товаропроизводителя (кроме ТЭК и отраслей пищевой промышленности).

В проекте федерального бюджета свернута инвестиционная функция федерального бюджета во взаимоотношениях с национальной экономикой: на стройки и объекты производственного и специального комплексов предусмотрено 17,64 млрд. руб. (около 552 млн. долл.), что составляет 0,66% расходов федерального бюджета (расходы на обслуживание и погашение внешнего долга, предусмотренные в проекте федерального бюджета на 2004 г., в 36 раз больше инвестиций производственного назначения из федерального бюджета).

Политика директивного ограничения государственных расходов сочетается с изъятием из оборота дополнительных доходов в виде их замораживания на счетах Федерального казначейства в качестве финансового резерва, а с 2004 г. и механизма стабилизационного фонда. Данная политика одобряется Международным валютным фондом, хотя с очевидностью сдерживает и стагнирует экономический рост. Альтернативной должна стать политика роста государственных расходов на отрасли новой экономики и социальную сферу, на увеличение вложений в "человеческий капитал".

Федеральный бюджет по своим финансово-экономическим функциям в существенной степени превращен в механизм изъятия финансовых ресурсов из национальной экономики на содержание государства и финансирование внешнедолговой зависимости (14-18 млрд. долл. ежегодно в 2000-2008 гг.). Общая доля расходов из федерального бюджета на содержание государства в отношении его властных функций и обслуживание внешнего государственного долга в 2004 г. составило 61,1% непроцентных расходов федерального бюджета, или 53,2% общих расходов (за вычетом трансфертов Пенсионному фонду РФ). Если же учесть выплаты на погашение внешнего государственного долга, то отвлекаемая из финансирования экономики и социальной сферы часть бюджетных расходов составляет 1 трлн. 545 млрд. руб., т. е. 69,6% расходов годового федерального бюджета на 2004 г. (без ЕСН). Такая бюджетная политика не отвечает потребностям обеспечения экономического роста и может рассматриваться как один из важнейших тормозов развития России.

Внешнедолговая зависимость России сформировалась в значительной степени не экономическими потребностями и задачами, а политическими причинами, поэтому ее решение не должно рассматриваться лишь через призму состояния платежного баланса. Большая часть внешних займов, в том числе все долги СССР, не проходили через бюджетную систему и не были источниками финансирования бюджетных дефицитов. Либерально-монетаристская политика неправомерно возложила обслуживание и погашение таких долгов на плечи налогоплательщиков (на федеральный бюджет), ущемляя интересы регионов, населения и извлекая безвозвратно из деловой сферы огромные ресурсы. Созданный бюджетно-налоговый механизм резервирования и формирования профицитов бюджета трансформировал источники внутреннего российского фондового рынка, банковского капитала в источники погашения внешнего долга, тем самым в существенной степени снизил возможности фондового рынка и банковского сектора в финансировании российской экономики.

Необходимо отказаться от искусственно формируемых профицитов федерального бюджета, отразить полностью в бюджете расходы на обслуживание и погашение внешнего государственного долга. Более того, снять ограничения, накладываемые политикой более низких темпов роста непроцентных расходов по сравнению с ростом ВВП: темп роста бюджетных расходов на внутренние цели ("непроцентные расходы") должен на 2-3 пункта опережать рост ВВП, как это происходит в европейских странах, которые используют политику дефицитного финансирования своих национальных экономик.

Не лишнее также пересмотреть концепцию отказа от финансирования "федеральных мандатов" и перейти к приоритетному финансированию социальных расходов именно на нужды своего населения, включить в бюджетные расходы и "замороженные" социальные обязательства государства, которые характеризуют не политику популизма, а самые минимальные нужды населения.

2.4.Стабилизационный фонд

Существенным новшеством в бюджетной политике и бюджетном законодательстве на 2004 г. является создание в системе функционирования федерального бюджета особого стабилизационного фонда как фактора обеспечения устойчивости федерального бюджета к воздействию неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Некоторые трактуют его более расширительно - как фонд будущих поколений, что позволяет вообще снять ограничения на размеры аккумуляции и отвлечения государственных финансовых ресурсов в этом "резервуаре". Поэтому в расчетах Минфина РФ представлены разные цифры: от 139,1 млрд. руб. при цене на нефть 19 долл. за баррель до 1 трлн. 113 млрд. руб. при 12 долл. за баррель. В проекте федерального бюджета на 2004 г. прогнозировался стабилизационный фонд на конец 2004 г. в сумме 264,3 млрд. руб. в условиях весьма благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.

С созданием стабилизационного фонда легализуется склонность правительства к существенному занижению уровня инфляции, размеров ВВП и доходов бюджетной системы, что позволяло ограничивать бюджетные расходы и формировать не предусмотренные Бюджетным кодексом РФ дополнительные доходы, появляющиеся вне зависимости от усилий правительства по преодолению кризиса экономики.

Вместе с проектом федерального бюджета на 2004 г. в Федеральное Собрание РФ правительством внесен проект федерального Закона "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания стабилизационного фонда Российской Федерации". Механизм формирования фонда, обозначенный в данном законопроекте, вместо стабилизации бюджетной системы превращает ее в нечто неопределенное и оторванное от реальных процессов на внутреннем и мировом рынках.

Параметры доходов федерального бюджета базируются на макроэкономическом прогнозе на 2004 г. среднегодовой цены нефти марки "Юралс", которая взята на уровне 22 долл. за баррель. Таким образом, профицит федерального бюджета в 2004 г. формируется расчетно вследствие разницы между прогнозируемой и базовой ценой на нефть и привязан к этому параметру, а не к условиям и потребностям внутреннего производства и рынка Российской Федерации.

Проект закона "О федеральном бюджете на 2004 г." устанавливает, что превышение доходов над расходами в сумме 83,4 млрд. руб. направляется в 2004 г. на образование стабилизационного фонда. Наполнение его ресурсами в соответствии с федеральными законами о федеральных бюджетах на 2003 и 2004 гг. (проект) может осуществляться до окончания 2004 г. после рассмотрения правительством отчета об исполнении федерального бюджета за 2003 г. за счет финансового резерва по состоянию на 1 января 2003 г. Этот вопрос имеет значение для определения момента вывода существенных ресурсов страны из потока бюджетных ресурсов на финансирование внутренних (непроцентных) расходов уже за счет механизма стабилизационного фонда, а не резервирования, как это осуществлялось в 2001-2002 гг. Кругооборот резервирование - финансовый резерв - оплата внешнего долга с 2004г. будет фактически расчленен на два кругооборота: резервирование - погашение внешнего долга; аккумуляция бюджетных ресурсов - стабилизационный фонд - погашение внешнего долга. Это значительно расширяет возможности маневрирования, а также уверенность правительства в отношении способности бюджетной системы России (которая, по нашему мнению, не вышла из кризиса) обеспечивать погашение (т. е. вывод из национальной экономики бюджетных ресурсов) внешнего долга. По расчетам, на основе данных Минфина и материалов проекта федерального бюджета на 2004 г., платежи по обслуживанию и погашению долга составят за 2000-2004 гг. 75,12 млрд. долл., а внешний долг Российской Федерации сократится со 158,4 млрд. долл. на начало 2000 г. до 115 млрд. долл. на конец 2004 г., т. е. на 43,4 млрд. долл. Один доллар погашенного внешнего государственного долга потребовал изъятия из финансовой системы страны 1,73 долл. Исходя из этого соотношения, которое достаточно подвижно по годам, можно прогнозировать огромные изъятия финансовых ресурсов из национального оборота, что существенно угнетало финансово-экономическое положение России в последние пять лет и будет тормозить ее развитие в ближайшие 10-15 лет, если не удастся изменить положение с внешнедолговой зависимостью России на основе укрепления ее суверенитета, политического влияния на международной арене и активного переговорного процесса с целью списания "политических" долгов.

Созданный правительством механизм обслуживания и погашения внешнего долга используется для стерилизации излишних доходов, образуемых за счет нефтедолларов. Правительство, таким образом, превращает механизм стабилизационного фонда еще и в фактор подавления инфляции, которая имеет свои корни в либерально-монетаристской политике образования доходов и свободного формирования цен в негосударственном (частном) секторе. Либерально-монетаристская модель финансово-экономической политики не позволяет использовать поток нефтедолларов на техническое перевооружение (модернизацию) промышленности, агропромышленного, транспортного и жилищно-коммунального комплексов. Поэтому в программных документах на среднесрочную перспективу и проекте федерального бюджета такие задачи не рассматриваются. Обходятся стороной вопросы преодоления дефицита оборотного капитала в реальном секторе экономики и в целом вопросы регулирования воспроизводства капитала в общественном масштабе.

2.5.Пересмотр ориентиров денежно-кредитной политики.

Денежно-кредитная политика Центрального банка РФ сосредоточена на поддержании курса рубля в рамках идеологии либерально-монетаристской политики. Поэтому он не вкладывает, а извлекает финансовые ресурсы из финансового оборота России, в том числе и созданием крупных валютных резервов, размещаемых за рубежом.

В отчетах ЦБ РФ и в основных направлениях денежно-кредитной политики, ежегодно рассматриваемых при подготовке и утверждении бюджетных законов, отсутствует интегральная оценка эффективности проводимой денежно-кредитной политики в России и нет соответствующих целевых приоритетов на среднесрочную перспективу. В соответствии с законодательством, основными целями деятельности Банка России являются: обеспечение устойчивости рубля в условиях политики плавающего валютного курса; контроль за инфляцией и ее снижение по факторам, зависящим от монетарной политики; регулирование предложения денег (управление агрегатами денежной массы и денежной базы) и ликвидности банковской системы. Направления денежно-кредитной политики противоречивы: с одной стороны, они способствуют экономическому развитию и росту (снижение инфляции, стабилизация и предсказуемость курсовой политики, тенденция к снижению ставки рефинансирования), с другой - тормозят экономический рост и не способствуют перераспределению банковского капитала на нужды реального сектора и кредитование населения. Этому препятствуют политика "положительной" ставки рефинансирования, размещение до 85% валютных резервов за рубежом, целенаправленное ограничение ликвидности коммерческих банков, использование ресурсов ЦБ РФ в приоритетном погашении внешнего долга, неэффективность контроля за масштабным вывозом капитала за рубеж (по оценкам Банка России, чистый отток частного капитала в 2002 г. составил 11,7 млрд. долл.; по независимым оценкам - вдвое больше).

Вопреки обычным представлениям не Банк России насыщает кредитную систему ресурсами, а коммерческие банки кредитуют ЦБ РФ (остатки на корсчетах кредитных организаций - около ПО млрд. руб.; обязательные резервы; депозиты банков, средний размер которых постоянно растет).

Центральный банк проводит не установленную законом политику "валютного совета - currency board", в соответствии с которой основным регулирующим параметром в денежном предложении (формировании рублевой денежной массы и денежной базы) являются обменные операции с долларовым (а теперь и евро) предложением: меньше суммы покупки ЦБ РФ долларов - меньше выпуск в оборот рублевой массы, и наоборот. Прямой связи с потребностями экономики в оборотном капитале этот механизм не имеет.

Ни у правительства, ни у ЦБ РФ нет среднесрочной и долгосрочной программы роста рублевой монетизации российской экономики, ее повышения от 12-16% объема ВВП до показателей стран с нормальной, а не деформированной рыночно-финансовой сферой (60-100% монетизации ВВП).

В условиях либерально-монетаристской политики доминирует экономическая "психология" избавления от нефтедолларов, поскольку федеральные экономические ведомства и финансово-кредитная система утратили способность превращать валютные богатства в новые технологии, "человеческий капитал", социальные факторы экономического роста.

Новый критериальный подход к целевой ориентации денежно-кредитной политики и ее эффективности должен отражать связь денежно-кредитной сферы с реальными процессами воспроизводства отечественного капитала и факторами эффективного экономического роста, обеспечиваемого возрастающим предложением рублевой массы по низким процентным ставкам (политика "отрицательной" ставки рефинансирования).

В связи с этим следует внести изменения в федеральный Закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" с целью исправления отмеченных выше "уклонов" денежно-кредитной политики, а также ограничить возможность коммерческих банков в реформировании валютных активов для извлечения курсовой прибыли и вывоза капитала.

В практике крупных высокоразвитых стран трудно найти пример долгосрочного снижения или длительного "замораживания" реального объема государственных расходов. По данным Всемирного банка текущие расходы центральных правительств составляли в % ВВП: в Германии в 1990 г. - 28,8%, 1998 г. - 31,6; Франции - соответственно 40,8 и 44,6; Великобритании - 34,2 и 36,3% и т. д. с учетом того, что существенно рос и физический объем ВВП этих стран [2].

В России бюджетная стратегия до 2008 г. продолжает наступление на потенциал государства и его экономические функции (табл. 2).

В федеральном бюджете на 2004 г. и программных документах на среднесрочную перспективу реализуется направленность социально-экономической и бюджетно-налоговой политики на сокращение государственного сектора и сжатие государственной финансовой системы и перераспределение бюджетных (налоговых) доходов и инвестиционных ресурсов в сторону частного сектора. В нем наиболее твердые и доминирующие позиции занимает несколько групп олигархического капитала, связанных преимущественно не с развитием внутренней российской экономики, а с использованием ее природных богатств и вывозом инвестиционных ресурсов. Частный сектор, мягко говоря, весьма "непрозрачен". По некоторым оценкам, доля "теневого" сектора составляет от 25 до 46% ВВП России [8].

Таблица 2

Сокращение потенциала федерального бюджета и бюджетов регионов Российской Федерации (в % ВВП)

              2002 г.              2003 г.              2004 г.              2005 г.              2008 г.

Расходы:

федерального бюджета              15,6              15,1              14,3              13,5              13,0