Понятие и правовые основы государственного финансового контроля в России

Понятие и правовые основы государственного финансового контроля в России

Государственный финансовый контроль в современном мире выступает непременным атрибутом всей системы государственного управления.

Проблемы развития и совершенствования финансового контроля особенно актуальны в Российской Федерации: этот институт требует более четкого нормативного регулирования.

Многие ученые-специалисты и политические деятели задаются вопросами повышения эффективности мероприятий по финансовому контролю в условиях сложной системы бюджетного процесса, интенсивного экономического развития государства, стремления к законности и эффективности проводимой политики.1

Первой задачей которую необходимо нам решить в ходе проводимого исследования является определение понятия «государственный финансовый контроль».

Исходным и в то же время наиболее широким понятием2,  является термин «финансовый контроль».

В научной литературе существует множество определений финансового контроля, однако большинство из них на сегодня не представляются исчерпывающими, а иногда содержат внутренние противоречия и в связи с этим не отвечают потребностям, как теоретических знаний, так и практическому их применению.

Классик советского финансового права Е.А. Ровинский, говоря о развитии института финансового контроля, отмечал, что «его основным содержанием стала финансово-экономическая контрольная деятельность, которая заключается в сочетании форм и методов финансового контроля с глубоким изучением и знанием конкретного состояния хозяйственной и финансовой деятельности проверяемого объекта»3.

Объемность понятия «финансовый контроль» проявляется и в том, что некоторые авторы пытаются «корректировать» определение через измение названия самого понятия. Например, Шохин С.О. оперирует понятием «финансово - экономический контроль», под которым предлагает понимать «многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета и внебюджетных фондов»4.

Приведем еще одно из существующих в научной литературе определений: «финансовый контроль – это контроль за исполнением бюджета и законностью операций с государственными финансовыми ресурсами…задачами которого является обеспечение правильного и своевременного поступления государственных доходов и контроль за их распределением, проверка системы учёта и финансовой отчетности органов государства, определения экономической целесообразности и эффективности осуществления различных государственных финансовых операций, предупреждение нарушений финансовой дисциплины и правонарушений»5.

При таком определении у нас проявляются следующие внутренние противоречия. Во-первых, к таким составным частям-элементам и относятся подсистемы государственного финансового контроля, но так же , например, муниципальный финансовый контроль6 и  общественный финансовый контроль7. Во-вторых, говоря о субъектном составе, необходимо отметить, что финансовый контроль осуществляется в нашей стране не только государственными органами8. В-третьих, именно при системном анализе финансового контроля выявляется такая специфика рассматриваемого явления, которая позволяет утверждать, что его сущностной характеристикой является тесная взаимосвязь и взаимопроникновение публичных и частных интересов, поэтому разграничение внутри указанной системы может также осуществляться в зависимости от их приоритетности на разных этапах проводимой контрольной деятельности. Например, при осуществлении государственного финансового контроля – это будет приоритет государственных интересов, а при проведении общественного финансового контроля — это  приоритет интересов отдельных  общественных групп.

Чтобы получить правильное представление о таком сложном и многогранном понятии  как финансовый контроль, предпримем попытку его классифицировать по различным основаниям.

Виды финансового контроля можно классифицировать, например, по субъекту его осуществляющему и по содержанию.

По субъекту, осуществляющему финансовый контроль его можно подразделить на государственный, муниципальный и общественный — мы их уже упоминали ранее.

По содержанию  можно выделить такие виды финансового контроля, как бюджетный, налоговый, валютный, банковский, таможенный и страховой надзор.

Формами государственного финансового контроля является предварительный, текущий и последующий финансовый контроль, разграниченный по временному признаку, а также внешний и внутренний контроль, характеризующий пространственные формы финансового контроля.

К методам финансового контроля относятся ревизия, проверка, анализ, обследование, наблюдение и мониторинг.

Государственный финансовый контроль в Российской Федерации включает в себя контроль за:

• исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов,
• организацией денежного обращения,
• использованием кредитных ресурсов,
• состоянием государственного внутреннего и внешнего долга,
• состоянием государственных резервов,
• предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимущества. 9

Говоря о государственном финансовом контроле, остановимся на понятии «аудит эффективности». Аудит эффективности в теории государственного финансового контроля, реализуемой на практике во многих зарубежных странах, рассматривается как финансовый контроль, применяемый во всех сферах деятельности государства, результаты которого дают информацию о различных аспектах эффективности использования государственных средств. Поэтому в процессе его проведения используется широкий спектр методов исследования и применяются различные сфера знания по сравнению с финансовым аудитом.

Аудит эффективности использования государственных средств является новым направлением в теории и практике государственного финансового контроля Российской Федерации.

В настоящее время в российской правовой литературе встречаются различные характеристики объекта и предмета аудита эффективности.

Так, Я.И. Кузьминов считает, что «объектами аудита эффективности являются направления политики общественных расходов, программы общественных  расходов10».

В.А.Жуков полагает, что в аудите эффективности «объектом может быть как деятельность организации в целом, так и отдельного подразделения. Но в любом случае это персонофицированная единица – организация, подразделение, должностное лицо»11. При этом в качестве предмета аудита эффективности он рассматривает направления деятельности и функции федерального органа власти, государственную собственность, средства, отдельные важнейшие вопросы управления государственными ресурсами, организацию исполнения бюджетного процесса.

В то же время С.Н. Рябухин утверждает, что предметом аудита эффективности «может быть государственное ведомство или направление деятельности, деятельность определенного сектора экономики или функциональная деятельность, охватывающая различные структуры управления».

А.С. Озеряков, отмечает, что предметом аудита эффективности обычно является «конкретная программа или вид расходов12».

Такая путаница связана со смешением понятий «объект» и «предмет» применительно к аудиту эффективности, что еще раз говорит лишь о начале разработки теоретических основ аудита эффективности.

Наиболее четкую характеристику содержания предмета и объектов финансового контроля дают В.М.Родионова и В.И. Шлейников, которые считают, что объектами финансового контроля являются органы управления, организации, предприятия, хозяйственная деятельность которых непосредственно обусловила процессы формирования и использования финансовых ресурсов. В качестве предмета они рассматривают денежные, распределительные процессы формирования и использования финансовых ресурсов13.

Такой же точки зрения придерживается Е.А.Барыкин, указывая на то, что предметом при аудите эффективности всегда будут являться государственный финансовые и материальные ресурсы, используемые уполномоченным органом государственной власти, учреждением или организацией14.

При этом необходимо отметить, что особенностью аудита эффективности, в отличие от финансового аудита, является то, что его объектами могут быть организации, предприятия и учреждения, а также социальные группы граждан, на деятельности или жизнеобеспечении которых отражаются результаты использования государственных средств.

На сегодня в России аудит эффективности - это проверка деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

Перейдем к следующему вопросу — правовым основам государственного финансового контроля.

Для этого вначале определим понятие «законодательство о финансовом контроле». Оно представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих финансово-контрольные отношения.

Система нормативных правовых  актов в сфере финансового контроля включает в себя пять основных блоков:

1. нормативные правовые акты, которые содержат базовые положения об основных видах финансового контроля15;
2. нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус и полномочия органов государственного контроля16;
3. нормативные правовые акты, которые не содержат базовых положений по вопросам правового регулирования финансового контроля, но обеспечивают           

проведение различных его видов (таких как: ведомственный, внутренний обязательный контроль, общественный финансовый контроль и т.п.) на федеральном уровне;

4. законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы регулирующие финансовые отношения в сфере контрольной деятельности субъектов РФ;
5. акты органов местного самоуправления.17

Следует отметить, что в настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт, устанавливающий правовые основы для осуществления государственного финансового контроля; что относится к государственному финансовому контролю закреплено в  Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ»18. При его применении следует учитывать, что нормы о государственном и муниципальном финансовом контроле содержатся в разделе IX Бюджетного кодекса РФ19 , а приказом Минфина РФ от 25.12.2008 N 146н утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 создан ряд федеральных служб, подведомственных Министерству финансов РФ20, имеющих полномочия по осуществлению финансового контроля, например Федеральная налоговая служба и др21.

Основные положения о государственном и муниципальном финансовом контроле содержатся как мы уже указывали в главе 26 Бюджетного кодекса РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля».

В частности, данной главой установлены:

- формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами;

- формы и порядок осуществления  финансового контроля, осуществляемого  органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных  образований;

- формы и порядок осуществления  финансового контроля Федерального  казначейства;

- формы и порядок осуществления  финансового контроля со стороны  Федеральной службы финансово-бюджетного  надзора;

- формы и порядок осуществления  финансового контроля главными  распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета;

• формы и порядок осуществления финансового контроля контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Нормативная правовая база по вопросам, связанным с государственным финансовым контролем постоянно совершенствуется, например,  не так давно  утверждено  Положение об осуществлении Министерством финансов Российской Федерации финансового контроля деятельности подведомственных Министерству финансов Российской Федерации федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, их филиалов и представительств22.

Совершенствование структуры и механизмов государственного и финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере является одной из основных целей и задач бюджетной политики.23   

1 См., например: Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 27; Андрюшин С.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля // Финансы. 2002. N 4. С.59; Данилевский Ю.А., Овсянников   Л.Н. Финансовый контроль: основные направления развития // Бухгалтерский учет. 2004. N 24. С. 8; Ермилов В.Г. К теории государственного финансового контроля // Финансы. 2005. № 2. С.62; Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002. № 5. С. 56; Миронова С.М. Правовые основы финансового контроля: проблемы и перспективы развития // Финансовое право. 2009. N 4. С.17; Демидов М.В. Некоторые правовые аспекты совершенствования и перспективы развития органов парламентского финансового контроля в России // Юридический мир. 2010. N 3. С.27; Барыкин Е.А Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля // Реформы и право. 2008. N 3. С.34 — 39; Каратонов М.Е. "Насущные" проблемы развития и повышения эффективности государственного финансового контроля // Финансовое право. 2006. N 11 С.16 — 19; Клейменов Я.С. Проблемы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. N6. С.24 — 26.