Проблема бюджетной обеспеченности местных бюджетов

ТЕМА:  Проблема бюджетной обеспеченности местных бюджетов

              Финансовая необеспеченность местных бюджетов является актуальной проблемой муниципальных образований России. По данным Счетной палаты РФ, в настоящее время до 90 % доходов передаются из муниципалитетов в вышестоящие бюджеты, а оттуда в местные бюджеты поступает различного рода финансовая помощь. При этом основные ее получатели — административные центры субъектов РФ, что усиливает разрывы в уровне жизни и уровне развития между глубинкой и региональными столицами. Сохраняются механизмы «отрицательного трансферта», которые отнимают у муниципалитетов-доноров стимулы к развитию собственной налоговой базы.

              В результате в подавляющем большинстве муниципалитетов существенно сокращаются доходы. Так, по данным Счетной палаты РФ, доходы муниципалитетов в расчете на душу населения постоянно сокращаются (в 2008 году — 17 тыс. руб., в 2009 году — 16,8 тыс. руб.). Если учитывать инфляцию, а также износ имущества и другие показатели, то эти цифры будут выглядеть еще более тревожно.

              За период, прошедший с принятия Закона № 131-ФЗ, перечень вопросов местного значения, установленный для муниципального образования каждого вида, подвергался корректировке 19 раз, общий перечень полномочий, установленный в ст. 17 данного закона, — 9 раз. При этом перечень вопросов местного значения поселения увеличился на 12 пунктов, района — на 8, городского округа — на 11 пунктов.

              Несмотря на постоянно дискутируемый вопрос о необходимости передачи муниципалитетам дополнительных источников собственных доходов, прежде всего налоговых, в последние годы база таких доходов неуклонно сокращалась (см. табл. 1), а вместо нее усиливалась финансовая помощь сверху. Причем усиливалась весьма относительно, потому что межбюджетные трансферты во многих регионах в 2009–2010 годах также сокращались, что поставило муниципалитеты, прежде всего поселения, на грань и даже за грань выживания. Следствиями прогрессирующей зависимости от межбюджетных трансфертов стало сворачивание многих программ развития, в том числе инфраструктурных проектов, распространение на местном уровне настроений иждивенчества и «лояльности» при отсутствии креатива и стремлений к модернизации.

              В связи с задержкой передачи на местный уровень отчислений от налогов, взимаемых с бизнеса, у органов МСУ не формируются стимулы для поддержки предпринимательской деятельности, развития производства и сферы услуг на своих территориях. Промедление с отказом от льгот на земельный налог для крупных хозяйствующих субъектов, отказ от развития базы налога на недвижимость физических лиц, от перевода его на рыночные рельсы ведут не только к деградации муниципального, но и в целом к деградации национального хозяйства страны.

              Вышеуказанные тенденции, по всей видимости, сохранятся и в ближайшее время. Причем уже в 2011–2012 годах возможно еще большее сокращение собственных доходов муниципалитетов и, как следствие, финансовая зависимость муниципальных образований от регионов. Так, с 2011 года отменены авансовые платежи по земельному налогу и по налогу на имущество физических лиц. По расчетам в 2009 году государство получало по этим двум позициям в консолидированный бюджет 175 млрд. руб., в основном это доходы муниципальных образований. Исходя из этого, потеря в авансовых платежах по 2011 году составит примерно 35 млрд. руб. Естественно, они поступят в бюджеты, но уже по факту 2012 года, а в 2011 году образуется достаточно существенная брешь.

              Неблагоприятная финансовая ситуация складывается и в муниципальных образованиях — промышленных центрах. Наиболее серьезные кризисные тенденции наблюдались в муниципалитетах с монопрофильной структурой экономики (так называемые моногорода). Среди факторов, препятствующих стабилизации местных финансов и муниципальной экономики, по мнению опрошенных представителей органов местного самоуправления, следует отметить следующие:

     отсутствие у муниципалитетов права устанавливать местные налоги и сборы (за исключением варьирования ставок земельного и налога на имущество физических лиц);

     недостаточная для устойчивого развития передача на местный уровень нормативов отчислений по региональным и федеральным налогам;

     сокращение в целом финансовых трансфертов из бюджетов вышестоящих уровней;

     падение промышленного производства и производства продукции сельского хозяйства, сокращение численности работников, депопуляция населения в малых и средних муниципалитетах.

Меры, которые можно предпринять:

1.     Обсуждается вопрос о том, чтобы определенную долю налоговых поступлений — предположительно 30 %, 50 % или даже 90 % — по упрощенной системе налогообложения закрепить за муниципальными образованиями. Пока с Правительством РФ согласовано 30 %, по общему мнению, этого недостаточно.

2.     Также в целях укрепления доходной базы местных бюджетов Правительство РФ намерено внести изменения в законодательство, предусматривающие отмену льгот и изъятий из объектов налогообложения по региональным и местным налогам. Законопроект подготовлен Правительством РФ, но пока сотрудники Министерства финансов РФ комментируют его очень осторожно. Отмена этих льгот приведет к увеличению поступлений по земельному налогу в местные бюджеты на 18,5 млрд руб., а по налогу на имущество организаций в бюджеты субъектов РФ на 122,5 млрд руб. Эти льготы достаточно равномерно распределены по стране, поэтому результат заметит большинство регионов и муниципалитетов.

3.     Передача части федеральных и региональных налогов на местный уровень. Данный вопрос должен решаться исходя из нескольких ключевых принципов:

     сохранение в основном существующей бюджетной и налоговой системы Российской Федерации;

     закрепление за местными бюджетами тех налоговых доходов, на развитие которых органы местного самоуправления могут влиять;

     обеспечение соответствия между размером расходных обязательств муниципальных образований и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами.

4.     Расширение налогооблагаемой базы местных налогов и повышение уровня собственных доходов муниципальных образований за счет налогов, выплачиваемых предприятиями, в первую очередь предприятиями малого и среднего бизнеса. Данная стратегическая задача указывается в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 года. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления в поддержке предпринимательства на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию экономики. На местном уровне можно более эффективно учитывать многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего бизнеса на соответствующих территориях, эффективно применять к ним те или иные механизмы налогообложения.

5.     В связи с этим необходимо решить вопрос о закреплении за местными бюджетами в Бюджетном кодексе отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых органы местного самоуправления могут влиять. Это могут быть отчисления от:

     НДФЛ. В настоящее время основной объем налоговых доходов местных бюджетов формируется не за счет местных налогов, а за счет отчислений от налога на доходы физических лиц. Согласно положениям Бюджетного кодекса поступления от данного налога подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов в размере 20 % доходов от данного налога и в бюджеты поселений — 10 %. Помимо этого субъекты Федерации обязаны передать в местные бюджеты по нормативам отчислений еще 10 % доходов от налога. В то же время в соответствии с ранее действовавшим Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным доходам местных бюджетов относится часть НДФЛ в пределах не менее 50 % в среднем по субъекту Федерации. Таким образом, несмотря на почти двукратное увеличение количества муниципальных образований, произошло явное снижение размеров нормативов отчислений в местные бюджеты от НДФЛ. Данный налог относится к числу федеральных налогов, поэтому органам местного самоуправления не предоставлено право каким-либо образом определять отдельные элементы налогообложения по нему, а также регулировать порядок его взимания. В связи с этим органы местного самоуправления лишены реальных рычагов для администрирования налога.

              Кроме того, в настоящее время доходы от НДФЛ зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, а не в бюджеты этих сельских поселений и малых городов. Вместе с тем предоставление указанным гражданам необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных общественных услуг осуществляется по месту их жительства. Таким образом значительно сокращается доходная база бюджетов сельских поселений и малых городов, не обеспечивается их социально-экономическое развитие. В целях расширения доходной базы местных бюджетов и налоговых полномочий органов местного само­управления необходимо увеличить фиксированную долю поступлений в местные бюджеты от НДФЛ как минимум до 50 % и изменить порядок зачисления НДФЛ, то есть зачислять его не по месту основной работы, а по месту жительства граждан.

     налога на прибыль. Сегодня доходы от налога на прибыль организаций распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Однако согласно ранее действовавшему законодательству о налогах и сборах определенная доля поступлений от него зачислялась в местные бюджеты, что существенно повышало заинтересованность органов местного самоуправления в развитии налогооблагаемой базы по этому налогу и позволяло увеличивать доходы от его взимания. В целях повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии бизнеса на соответствующих территориях, в том числе промышленного производства, в законодательстве Российской Федерации необходимо закрепить часть поступлений от указанного налога за местными бюджетами. В перспективе возможно также проработать вопрос о введении местного налога на прибыль организаций, который будет зачисляться в местные бюджеты по ставке в размере 5 %, исчисляемой от налогооблагаемой базы.

     налога, взимаемого по УСН. В соответствии с нормами Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений, городских округов и муниципальных районов отнесены вопросы по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в поселении, а также по содействию его развития на территории муниципального района. В связи с этим целесообразно решить вопрос о закреплении за местными бюджетами поступлений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в размере 100 % доходов и от налога, взимаемого в виде стоимости патента, в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100 % доходов.

6.     Расширение налоговых полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства. Следует рассмотреть вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы налогообложения упрощенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом).

7.     Сокращение дотационности муниципальных образований и укрепления их финансовой самостоятельности за местными бюджетами. Для этого  необходимо закрепить фиксированную долю отчислений в размере не менее 50 % доходов от транспортного налога (в целях расширения финансовых возможностей муниципальных образований по формированию муниципальных дорожных фондов в составе местных бюджетов).

8.     Увеличение налоговой базы по земельному налогу.  Значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов для муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель, предназначенных для нужд обороны, безопасности и таможенных нужд, вообще не учитывается как объект налогообложения. В целях укрепления доходной базы местных бюджетов необходимо внести изменения в законодательство о налогах и сборах, предусматривающие отмену льгот и изъятий из объектов налогообложения по местным налогам.

              Также перспективным источником формирования доходов местных бюджетов является местный налог на недвижимость, который предполагается взимать на основе оценки рыночной стоимости недвижимого имущества. Сейчас готовится к принятию во втором чтении проект федерального закона № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий его введение. Данная мера позволит увеличить доходы местных бюджетов, а также перераспределить налоговую нагрузку по налогообложению недвижимости таким образом, чтобы собственники огромных квартир, дорогостоящих особняков и больших земельных участков платили обоснованные налоги. Вместе с тем налог на недвижимость может быть введен после установления системы налоговых вычетов в целях недопущения увеличения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан, а также по завершении работ по кадастровой оценке объектов капитального строительства. Но с другой стороны, муниципалитеты лишаются значительной части собственных доходов и местных налогов и теряют мотивацию к увеличению соответствующей налоговой базы (земельные участки и недвижимость физических лиц), которую наиболее эффективно может развивать и учитывать именно местная власть.

              Вывод: Динамика бюджетных показателей муниципалитетов свидетельствует о том, что существенного улучшения их финансового положения в ближайшие годы ожидать не приходится. В настоящее время систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов (муниципальные районы вообще не имеют собственных налогов). При этом в совокупности поступления от этих налогов составляют только несколько процентов от всех доходов местных бюджетов (0,6 % от налога на имущество и 3,6 % от земельного налога). Такой объем налоговых доходов не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов.