Анализ государственного долга России (1993-2010 гг.)

 

В долговой политике на 2012 – 2014 годы для оценки долговой устойчивости Российской Федерации с точки зрения бюджетной позиции предлагаются более низкие пороговые значения по ряду показателей, чем принято в мировой практике.

Так, по показателю, характеризующему отношение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета, пороговое значение составляет 100 %, при этом указанный показатель в 2012 году составит 65,7 %, в 2013 году – 75,7 %, в 2014 году - 80,8 %. При сохранении тенденции роста указанного показателя возможно достижение порогового значения за пределами бюджетного цикла 2012 – 2014 годов, что свидетельствует о возможном риске недостаточности доходов федерального бюджета для погашения государственного долга Российской Федерации.

В связи с ростом бюджетных  ассигнований федерального бюджета на исполнение расходных обязательств по обслуживанию и погашению долга в 2012 - 2014 годах отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к доходам федерального бюджета превысит предельное значение (10 %) на 0,5, 0,3 и 2,3 процентного пункта соответственно.

В соответствии с долговой политикой на 2012 – 2014 годы поддержание  умеренной долговой нагрузки является стратегической задачей. По мнению Счетной палаты, целесообразно разработать систему управления долговыми рисками для обеспечения долгосрочной долговой устойчивости.

В соответствии со статьей 1 законопроекта верхний  предел государственного внутреннего долга Российской Федерации (далее – внутренний долг) на 1 января 2013 года предусмотрен в сумме 6 330,9 млрд. рублей, что на 1 775,9 млрд. рублей, или на 39 %, выше, чем по состоянию на 1 января 2012 года (оценка – 4 555,0 млрд. рублей). За 2012 - 2014 годы внутренний государственный долг увеличится в 2 раза.

Динамика объема и  структуры государственного внутреннего долга (на конец года) представлена в следующей таблице.⁵

	2010 г. отчет		2011 г. оценка		2012 г. проект		2013 г. проект		2014 г. проект		2014 г. к 2011 г.
	млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	%
Государственный внутренний долг, всего	2 940,4	100	4 555,0	100	6 330,9	100	7 873,2	100	9 221,8	100	202,5
в том числе:
государственные ценные бумаги (ОФЗ/ГСО, ОВОЗ)	2 461,6	83,7	3 655,3	80,2	4 967,6	78,5	6 188,8	78,6	7 320,8	79,4	200,3
государственные гарантии	472,2	16,1	892,7	19,6	1 356,0	21,4	1 684,4	21,4	1 901,0	20,6	213
прочая задолженность	6,6	0,2	7,0	0,2	7,3	0,1	0,0	0	0,0	0	0

 

Анализ динамики объема и структуры государственного внутреннего долга показывает, что рост государственного внутреннего долга в основном обусловлен увеличением долга по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ. Доля указанного долга увеличится с 78,5 % в 2012 году до 79,4 % в 2014 году. Объем внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, в 2012 году составит 4 967,6 млрд. рублей, что на 35,9 % больше, чем в 2011 году. За 2012 – 2014 годы указанный долг увеличится в 2 раза и к концу 2014 года составит 7 320,8 млрд. рублей.

В соответствии с Основными  направлениями долговой политики Российской Федерации на 2012 – 2014 годы помимо эмиссии ОФЗ и ГСО предполагается осуществлять выпуск еврооблигаций в рублях.

Законопроектом предусмотрен рост в 2012 – 2014 годах государственного внутреннего долга по государственным гарантиям более чем в 2 раза, его доля в общем объеме государственного внутреннего долга составит 21,4 %, 21,4 %, 20,6 % соответственно.

В соответствии с пунктом 4 статьи 15 законопроекта установлены  верхние пределы государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации: на 1 января 2013 года – 1 356,0 млрд. рублей, на 1 января 2014 года – 1 684,4 млрд. рублей, на 1 января 2015 года – 1 901,0 млрд. рублей. Такой рост обусловлен активным использованием механизма государственной поддержки российской экономики в форме предоставления государственных гарантий.

Проектами программ предоставления государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов предусматривается предоставление гарантий на общую сумму 1 139,3 млрд. рублей, в том числе: в 2012 году - 589,5 млрд. рублей, в 2013 году - 331,5 млрд. рублей, в 2014 году – 218,3 млрд. рублей.

В 2012 – 2014 годах планируется предоставление указанных государственных гарантий Российской Федерации: по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами; по обязательствам организаций оборонно-промышленного комплекса для реализации государственного оборонного заказа; «ипотечные» государственные гарантии Российской Федерации (ОАО «АИЖК»); гарантии по облигационным займам ОАО «РОСНАНО» и юридических лиц, отобранным в порядке, установленном Правительством Российской Федерации на осуществление инвестиционных проектов; по поручительствам «ГК «Олимпстрой»; по кредитам, привлекаемым ОАО «Заполярье» на строительство магистрального нефтепровода.

Необходимо отметить, что фактическое исполнение программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации составило в 2009 году – 39,5 %, в 2010 году - 55,6 %. В первом полугодии 2011 года указанные гарантии не предоставлялись.

Объем предоставленных  гарантий формирует условные обязательства государства, которые включаются в общий объем государственного долга Российской Федерации. В этой связи Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2011 – 2013 годы было определено, что наряду с предоставлением бесплатных государственных гарантий оправдано установление платности государственной гарантийной поддержки. Возможно предоставление гарантий для покрытия доли рисков в условиях разделения рисков государства с частным капиталом. В Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2012 - 2014 годы данные подходы не получили развития. Однако было отмечено, что «интенсивные методы применения государственных гарантий себя исчерпали, и накопленный по ним долг требует применения усовершенствованных подходов к оказанию государственной гарантийной поддержки».

Счетная палата поддерживает необходимость совершенствования методов оказания государственной поддержки в форме предоставления государственных гарантий в валюте Российской Федерации и иностранной валюте по проектам, реализуемым на принципе «частно-государственного партнерства», и полагает целесообразным внедрение методов, основанных на оценке рисков.

В соответствии со статьей 1 законопроекта верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации (далее - внешний долг) по состоянию на 1 января 2013 года предусмотрен в сумме 48,4 млрд. долларов США, или 34,6 млрд. евро, что на 8,0 млрд. долларов США, или на 19,8 %, больше, чем по состоянию на 1 января 2012 года (оценка – 40,4 млрд. долларов США).

Динамика объема и структуры внешнего долга (на конец года) представлена в следующей таблице.⁶

	2010 г. отчет		2011 г. оценка		2012 г. проект		2013 г. проект		2014 г. проект
	млрд. долл. США	струк-тура,%	млрд. долл. США	струк-тура,%	млрд. долл. США	струк-тура, %	млрд. долл. США	струк-тура, %	млрд. долл. США	струк-тура, %
Государственный внешний долг, всего	40,0	100	40,4	100	48,4	100	59,4	100	69,0	100,0
в том числе:
кредиты иностранных государств, кредиты МФО, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте	6,9	17,1	5,7	14,1	5,2	10,7	4,6	7,9	4,1	5,9
государственные ценные бумаги РФ, номинированные в иностранной валюте	32,2	80,5	29,2	72,3	34,9	72,1	40,7	68,4	46,4	67,3
гарантии РФ в иностранной валюте	0,9	2,4	5,5	13,6	8,3	17,2	14,1	23,7	18,5	26,8

 

Анализ динамики объема и структуры государственного внешнего долга показывает, что объем государственного внешнего долга в долларовом эквиваленте в 2012 – 2014 годах увеличится по сравнению 2011 годом (ожидаемое исполнение) в 1,7 раза и составит на 1 января 2015 года 69,0 млрд. долларов США.

Увеличение внешнего долга обусловлено заимствованиями  на внешних финансовых рынках путем размещения государственных ценных бумаг (еврооблигационных займов), а также увеличением объемов предоставляемых гарантий в иностранной валюте.

Доля долга по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, в общем объеме государственного внешнего долга в 2012 – 2014 годах сократится с 72,1 % до 67,3 %, или на 4,8 процентного пункта.

В 2012 – 2014 годах  предусматривается увеличение в 3,4 раза государственного внешнего долга по государственным гарантиям РФ в иностранной валюте по сравнению с 2011 годом, что связано с увеличением объемов предоставления указанных государственных гарантий в рамках программ государственных гарантий РФ в иностранной валюте на 2012 – 2014 годы.

Пунктом 6 статьи 16 законопроекта  установлены верхние пределы  государственного внешнего долга Российской Федерации по указанным гарантиям: на 1 января 2013 года – 8,3 млрд. долларов США, на 1 января 2014 года – 14,1 млрд. долларов США, на 1 января 2015 года – 18,5 млрд. долларов США. По состоянию на 1 января 2011 года объем долга составил 0,9 млрд. долларов США, или 7,8 % утвержденного предельного объема.

Доля долга по гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте в общем объеме внешнего долга увеличится с 17,2 % в 2012 году до 26,8 % в 2014 году, или на 9,6 процентного пункта.

Проектами программ государственных  гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (приложения 38 и 39 к законопроекту) предусматривается предоставление гарантий в общем объеме 14,9 млрд. долларов США: в 2012 году – 4,5 млрд. долларов США, в 2013 году – 5,8 млрд. долларов США и в 2014 году – 4,6 млрд. долларов США, в том числе:

-на поддержку экспорта промышленной продукции в 2012 и 2014 годах по 3,0 млрд. долларов США, в 2013 году – 3,5 млрд. долларов США;

-на осуществление инвестиционных проектов в 2012 и 2013 годах по 1,0 млрд. долларов США ежегодно, в 2014 году предоставление гарантий не предусмотрено;

-по проектам, реализуемым с участием МФО, в 2012 году – 0,5 млрд. долларов США, в 2013 году – 1,3 млрд. долларов США, в 2014 году – 1,6 млрд. долларов США.

Вместе с тем фактическое  предоставление государственных гарантий для оказания поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг) составило в 2009 году 14,1 %, в 2010 году – 5 %.

Законопроектом предусматривается  значительное снижение в 2012 – 2014 годах доли долга по кредитам правительств иностранных государств и МФО: с 10,7 % до 5,9 %, или на 4,8 процентного пункта, что обусловлено финансированием в 2012 – 2014 годах совместных с МФО проектов на условиях софинансирования из федерального бюджета.

В 2012 - 2014 годах Правительство Российской Федерации должно погасить задолженность по межправительственным соглашениям с Германией (окончательный срок погашения – 2013 год) и Турцией (2012 год). Расчет долга по кредитам правительств иностранных государств по состоянию на 1 января 2012, 2013 и 2014 годов полностью учитывает списание задолженности, погашаемой в денежной форме.

Вместе с тем прогнозируемые верхние пределы по государственному внешнему долгу Российской Федерации в течение всего трехлетнего периода не учитывают уменьшение задолженности, погашаемой в товарной форме. Списание задолженности Минфин России предусматривает осуществлять после подтверждения кредиторами фактов ее списания. Поэтому, несмотря на планируемое финансирование товарных поставок, позволяющих рассчитаться по отдельным межправительственным соглашениям в 2012-2014 годах, по ряду стран прогнозируется сохранение задолженности.

В настоящее время  имеется неурегулированная задолженность с Мальтой, Боснией и Герцеговиной, Чехией, Румынией, КНДР.

По мнению Счетной палаты, для осуществления мониторинга совокупного внешнего долга и оценки возможных рисков, связанных с ростом указанного долга, необходимо установить механизм оперативного влияния на заемную политику корпоративного сектора, в том числе порядок принятия государственными корпорациями решений о заимствованиях в иностранной валюте.

 

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Бабич, А.М. Государственные и муниципальные финансы: учебник/ А.М. Бабич. - М.: Финансы, 2011.
2. Государственный долг Российской Федерации, расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации [эл.ресурс] / http://www.pandia.ru/text/77/221/13744.php
3. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие/ под ред. Г.Б. Поляка. - М.: Юнити-Дана, 2012.
4. Комментарий к федеральному закону "об общих принципах организации местного самоуправления в россий-ской федерации" (постатейный) (под ред. ю.а. тихомирова) ("инфра-м-норма", 2011) [эл.ресурс]
5. Доходы и расходы местных бюджетов [эл.ресурс]  http://www.pravo.vuzlib.org/book_z402_page_43.html
6. Финансы. Денежное обращение. Кредит / под ред. Дробозиной Д.А. –М.: Финансы и статистика, 2009.
7. Финансы учебник / под ред. Ковалевой А.М. - М.: Финансы и статистика, 2010.

¹ Комментарий к федеральному закону "об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации" (постатейный) (под ред. ю.а. тихомирова) ("инфра-м-норма", 2011) [эл.ресурс]

² Доходы и расходы местных бюджетов [эл.ресурс] http://www.pravo.vuzlib.org/book_z402_page_43.html