Бюджетная политика

В структуре расходов консолидированного бюджета Российской Федерации преобладают расходы на финансовое обеспечение публичных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства (около 34%), затем следуют социальная политика, включая трансферты внебюджетным фондам (около 20%), обеспечение обороны и безопасности (около 17%), поддержка национальной экономики, включая развитие инфраструктуры (около 16%), общегосударственные вопросы (около 9%).

При этом для оценки общего объема бюджетных средств по ряду социально  значимых направлений, прежде всего, здравоохранению и образованию, необходимо учитывать расходы государственных внебюджетных фондов, а также установленные законодательством или планируемые к введению налоговые льготы. Так, общий объем расходов федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования в 2008 году прогнозируется на уровне 1,2% ВВП, а объем налоговых льгот в сфере здравоохранения и образования - 0,2% ВВП. С учетом этих факторов суммарный объем бюджетных ресурсов, направляемых на цели здравоохранения и образования в среднем за 2008-2011 годы оценивается на уровне 7,7% ВВП.

Доля расходов федерального бюджета (без учета трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации) в  консолидированном бюджете Российской Федерации в 2008-2011 гг., как и в предыдущие годы, составит около 52%, что соответствует основным принципам, заложенным при законодательном разграничении полномочий и закреплении доходных источников (с учетом необходимости частичного перераспределения между субъектами Российской Федерации финансовых ресурсов) [35].

По данным отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за 2007 год, доля расходов федерального бюджета  в общем объеме расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность составляет 77%, социальную политику, включая трансферты внебюджетным фондам - 66%, общегосударственные функции - 62%. Только из федерального бюджета обеспечиваются расходы на национальную оборону. За последние годы существенно (с 19 до 44%) возросла доля федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета на национальную экономику. Что касается расходов социального характера, то основные расходы на здравоохранение (84%), образование (81%), культуры (78%), жилищно-коммунальное хозяйство (76%) осуществляются из региональных и местных бюджетов. При этом социальная направленность федерального бюджета в основном реализуется путем финансового обеспечения ключевых направлений и программ общенационального значения (высшее и, в значительной степени, среднее профессиональное образование, высокотехнологичная медицинская помощь, особо значимые учреждения культуры), а также путем предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, в том числе - целевого характера (субвенции на реализацию "делегированных" полномочий в сфере социальной защиты населения, субсидии в рамках реализации приоритетных национальных проектов, поддержки сельского хозяйства, реализации федеральных целевых программ).

В соответствии с прогнозной оценкой  общий объем расходов федерального бюджета в 2011 году по сравнению с 2008 годом возрастет в 1,5 раза в номинальном и 1,2 в раза в реальном выражении при тенденции, начиная с 2009 года, к сокращению их доли в ВВП до уровня 2008 года.

Определение общего объема расходов федерального бюджета осуществлялось в соответствии с установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации требованиями в отношении размера:

- нефтегазового трансферта - 5,5% ВВП  в 2009 году, 4,5% в 2010 году и 3,7% ВВП начиная с 2011 года (статья 96.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом переходных положений);

- источников финансирования дефицита - не более 1% ВВП (статья 94 Бюджетного  кодекса Российской Федерации);

- условно утверждаемых расходов (не распределяемых в текущем  бюджетном цикле) - не менее 2,5% от общего объема расходов в первом (2010) и не менее 5% во втором (2011) году планового периода (статья 199 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно нормам Бюджетного кодекса  Российской Федерации и Положения  о составлении проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительством Российской Федерации от 29 декабря 2007 года, планирование бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009-2011 годы впервые осуществлялось в формате "скользящей трехлетки" раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств в соответствии с предусмотренными бюджетным законодательством принципами безусловного исполнения принятых расходных обязательств.

В основу расчетов бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных  обязательств было положено уточнение  бюджетных ассигнований, утвержденных на 2009 и 2010 годы Федеральным законом  от 24 июля 2007 года "О федеральном  бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (далее - федеральный бюджет на 2008-2010 годы) в соответствии с новыми основными параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и их расчет на 2011 год с учетом решений, принятых при внесении изменений в федеральный бюджет на 2008-2010 годы (федеральный закон от5 марта 2008 года и проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", принятый в июне текущего года Государственной Думой в первом чтении).

Общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих расходных обязательств на 2009 год определен в размере 7 795,0 млрд. рублей, на 2010 год - 8 329,1 млрд. рублей и на 2011 год - 8511,5 млрд. рублей.

В их составе предусмотрены средства на реализацию ранее принятых и учтенных при формировании федерального бюджета  на 2008-2010 годы решений по повышению  уровня пенсионного обеспечения  и социальной поддержки населения, устойчивого роста заработной платы работников федеральных государственных учреждений и денежного довольствия военнослужащих, повышения качества и доступности услуг образования и здравоохранения, решения жилищной проблемы, реализации демографической программы, развития инфраструктуры, реструктуризации экономики, развития научного и природно-ресурсного потенциала, обеспечения обороноспособности и безопасности, повышения эффективности функционирования государства.

Таким образом, в соответствии с  прогнозом объема не нефтегазовых доходов федерального бюджета, установленных Бюджетным кодексом требований к определению размера нефтегазового трансферта, источников финансирования дефицита и условно утверждаемых расходов, а также расчетами бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств общий объем ресурсов для финансового обеспечения принимаемых в текущем бюджетном цикле расходных обязательств оценивается в объеме 1 015,8 млрд. рублей в 2009 году (11,5% от общего объема расходов), 1 218,0 млрд. рублей в 20.10 году и 1 659,2 млрд. рублей в 2011 году (соответственно 12,4% и 15,5% от общего объема расходов без учета условно-утвержденных расходов).

2.3 Изучение межбюджетных отношений  с субъектами РФ

Правовую основу межбюджетных отношений  составляют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Конституция Республики Мордовия, настоящий Закон и иные нормативные правовые акты Республики Мордовия, регулирующие межбюджетные отношения.

Так, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, являются:

1) дотации бюджетам субъектов  Российской Федерации из Федерального  фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации;

2) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда регионального развития;

3) субсидии бюджетам субъектов  Российской Федерации из Федерального  фонда софинансирования социальных  расходов;

4) субвенции бюджетам субъектов  Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций;

5) финансовая помощь бюджетам  отдельных муниципальных образований;

6) иные безвозмездные и безвозвратные  перечисления;

7) бюджетные кредиты бюджетам  субъектов Российской Федерации.

Состав межбюджетных трансфертов  в 2009-2011 гг. можно пронаблюдать в таблице 2.3

В условиях достаточности финансовых ресурсов региональных бюджетов на первый план выходит задача повышения эффективности  использования бюджетных средств, реализация которой будет осуществляться по следующим направлениям:

- продолжение формирования стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- совершенствование механизмов  предоставления межбюджетных трансфертов  бюджетам субъектов Российской  Федерации и муниципальных образований;

- формирование нового качества  финансового менеджмента в сфере  управления региональными и муниципальными  финансами.

Установленное бюджетным законодательством  закрепление налоговых доходов  за бюджетами субъектов Российской Федерации, а также стабильность принципов предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета обеспечат рост доходов до 6 298,2 млрд. рублей в 2009 году, 7 034,5 млрд. рублей - в 2010 году, 7 881,7 млрд. рублей - в 2011 году, из них налоговые доходы составят соответственно 4 706; 5 382 и 6 208 млрд. рублей.

Дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации составят в 2009 году 364 млрд. рублей, в 2010 году - 389 и в 2011 году - 416 млрд. рублей. Это позволит определить минимальный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из средней величины этого показателя по субъектам Российской Федерации без учета 10 самых высоко обеспеченных и 10 самых низко обеспеченных [34].

Направлением совершенствования  методики распределения средств на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации является уменьшение в определенной степени доли средств, предусматриваемой в составе дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, на компенсационные меры. Сохранение на неопределенный срок средств компенсационного характера в составе дотаций при существенном росте налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в последние годы, по сути, означает снижение финансовой поддержки регионов с объективно небольшой налоговой базой.

Задачи стимулирования субъектов  Российской Федерации к осуществлению  приоритетных, с точки зрения Российской Федерации, расходов, решаются путем  предоставления субсидий бюджетам субъектов  Российской Федерации. Число каналов  такой поддержки возросло в настоящее время до 90, их объем равен 231 млрд. рублей в 2009 году, 192 млрд. рублей в 2010 году, 176 млрд. рублей в 2011 году (без расходов инвестиционного характера). Отдавая должное эффекту, который достигается в результате софинансирования важных направлений социальной политики в субъектах Российской Федерации, дальнейшая практика их предоставления требует совершенствования. Представляется, что прежде всего необходимо поэтапно сокращать объемы отдельных предоставляемых субсидий по мере решения поставленных задач, а новые должны предоставляться в пределах общего объема субсидий, имеющегося у соответствующего главного распорядителя средств федерального бюджета, и на определенный срок, а не бессрочно, как это делается в настоящее время. В этих целях предлагается федеральным органам исполнительной власти - главным распорядителям средств федерального бюджета провести консолидацию субсидий в отраслевые, что даст возможность определять приоритеты в софинансировании в зависимости от реализуемой на конкретном этапе политики.

Финансовое обеспечение полномочий, переданных Российской Федерацией для  исполнения субъектам Российской Федерации  и муниципальным образованиям, осуществляется путем предоставления субвенций  бюджетам субъектов Российской Федерации. На эти цели предусмотрено в 2009 году - 219, в 2010 - 220, в 2011 - 234 млрд. рублей. Указанные средства в полном объеме обеспечивают реализацию делегированных полномочий. Федеральным органам исполнительной власти необходимо осуществлять контроль за ходом реализации полномочий в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Должны быть сформированы стимулы  к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Условием, обеспечивающим надлежащее качество финансового менеджмента может быть расширение бюджетных возможностей для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия к субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, в которых качество финансового менеджмента не обеспечивает реализацию прав граждан на услуги и гарантии, предоставляемые органами государственной власти. Министерство финансов Российской Федерации будет ежегодно осуществлять мониторинг и составлять рейтинг качества финансового менеджмента в субъектах Российской Федерации.

Необходимо формирование системы  стимулирования органов местного самоуправления к внедрению передовых процессов  в области социально-экономического развития и управления общественными  финансами. Для муниципальных образований в субъектах Российской Федерации должны быть установлены стимулы к повышению эффективности использования бюджетных средств и формированию заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов местных бюджетов. В этих целях Министерству финансов Российской Федерации необходимо продолжить проведение федеральных конкурсов в сфере реформирования муниципальных финансов в рамках конкурсов реформирования региональных финансов и разработает рекомендации по проведению аналогичной работы в субъектах Российской Федерации. На эти цели предусмотрено в 2009 году - 3,5 млрд. рублей, в 2010-2011 годах - по 3,8 млрд. рублей.

В целях предупреждения возможных  негативных последствий в исполнении расходных обязательств субъектов  Российской Федерации в случае существенных изменений доходной базы предполагается сохранить дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, реализация предлагаемых мер по повышению качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации должна обеспечить дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.