Бюджетное планирование и прогнозирование

  И только тогда, когда  уже с самого начала происходит  координация долгосрочных (стратегических) планов развития и государства (региона), и крупнейших предприятий, целевые программы превращаются в эффективный инструмент управления бюджетными расходами, позволяющий в рамках государственных инвестиций обеспечить стимулирование наиболее важных для данной территории «точек экономического роста».

На втором этапе при создании проектов целевых программ весьма важным является анализ и оценка их соответствия сущности программно-целевого метода. С учетом правовых норм, закрепленных в законодательстве, и принципов отбора проблем для программной проработки создаются такие программы, которые способны обеспечить достижение наилучших результатов или наиболее эффективное исполнение функций государства в заданные сроки и при заданном объеме финансовых ресурсов.

Функционирование системы целевых программ (как федерального, так и субфедерального уровня) обязательно должно строиться на принципах, вытекающих из устройства и современного состояния бюджетной системы, к числу которых могут быть отнесены следующие:

- разграничения полномочий и  ответственности между органами  власти;

- уникальности задач и программных  мероприятий;

- единства нормативно-правовой  базы;

- соблюдения экономических интересов  всех участников;

- инновационно-инвестиционной ориентации;

- актуальности и своевременности бюджетных расходов.

Принцип разграничения полномочий и ответственности между органами власти подразумевает, в первую очередь, определение степени участия  в программах каждого из заинтересованных ведомств. Полномочия должны определяться не только для государственного заказчика целевой программы, но и для органов государственной власти всех уровней  бюджетной системы, которые непосредственно осуществляют разработку и принятие  проекта целевой программы, ее реализацию и финансовое обеспечение.

Принцип уникальности задач и программных  мероприятий указывает на необходимость  устранения дублирования мероприятий  в рамках всей системы целевых  программ. Соблюдение этого принципа не позволит создать новую программу, если ее провозглашенные цели коррелируют с целями уже существующих программ, а также обеспечит реализацию однородных по своему содержанию мероприятий одним государственным заказчиком.

Принцип единства нормативно-правовой базы подразумевает для всей системы  целевых программ общую правовую основу, единые стандарты оценки задач и результатов программных мероприятий, типовые процедуры привлечения средств внебюджетных источников,  а также единые механизмы преобразования программ (например, из региональной - в федеральную, из федеральной - в ведомственную).

Принцип соблюдения экономических  интересов всех участников вытекает из особенностей осуществления государственных  инвестиций в рыночной экономике. Все  участники реализации целевых программ в лице федеральных и региональных органов власти,  а также коммерческих организаций, объединяя свои финансовые и материальные ресурсы для достижения программных целей, рассчитывают на получение экономического и социального эффекта. Поэтому при реализации федеральных программ распределение результатов между государством, регионами и частными инвесторами должно происходить пропорционально их вкладу в осуществление программных мероприятий.

Принцип инновационно-инвестиционной ориентации свидетельствует о том, что в состав проблем, решаемых программным  способом, включаются задачи преимущественно инвестиционной направленности развития наукоемких производств. Бюджетные расходы в этом случае выступают стимулом экономического роста, как отдельных территорий, так и страны в целом, за счет использования передовой техники и современных технологий.

Принцип актуальности и своевременности  бюджетных расходов выражает взаимосвязь  целевых программ с приоритетами государственной политики. В рамках целевых программ обеспечивается концентрация  финансовых ресурсов именно на тех объектах, которые имеют существенное значение для достижения стратегических и тактических целей государства, регионов и частных инвесторов.

Перечисленные принципы характеризуют  разные стороны организации системы  целевых программ, поэтому одновременность  и комплексность их соблюдения являются важным условием повышения эффективности управления государственными расходами. 

Происходящее на третьем этапе  формирование параметров целевой программы (перечная ее участников, состава мероприятий, сроков и способов реализации) полностью регламентируется законодательно установленным порядком. Однако он тоже нуждается в уточнении и корректировке, которые позволили бы точнее определить полномочия и ответственность каждого из участников целевой программы, и в первую очередь - государственных заказчиков.

Порядок разработки целевых программ должен учитывать их преимущественно  инвестиционное назначение. Поэтому  в нем четко должны быть определены вопросы,  касающиеся оценки уже  достигнутых и ожидаемых результатов, рисков осуществления программы и способов их минимизации,  а также поиска возможностей обеспечения не только социального, но и экономического эффекта (отдачи) от вложения средств, как государства, так и частных инвесторов.

Целевые программы могут создаваться  не только на федеральном, но и на региональном уровне. Для решения проблем субфедерального значения за счет средств государственного бюджета решающим условием должно считаться наличие действующей программы регионального уровня с высокой экономической эффективностью программных мероприятий. В свою очередь, условием для создания региональной целевой программы следует считать наличие долгосрочного или среднесрочного плана инвестиций коммерческой организации, служащего своеобразным стимулом для социально-экономического развития территории или отрасли.

Координация целевых  программ между собой является абсолютной необходимостью, поскольку позволяет  избежать дублирования мероприятий, пересечения полномочий и ответственности государственных заказчиков  и других участников реализации программ.

Наконец, создание проекта  целевой программы должно происходить  в рамках среднесрочного планирования, поэтому необходимо включать в проект перечень программных мероприятий с детализацией по годам и объемам необходимых вложений, а также с описанием ожидаемых результатов реализации каждого мероприятия.

На четвертом этапе, исходя из сформированного перечня  мероприятий и требуемых сроков реализации программы, определяются объемы и источники привлекаемых финансовых ресурсов. Принципиально новым элементом здесь является анализ условия привлечения финансовых ресурсов с точки зрения окупаемости затрат и альтернативности издержек. На этом же этапе должна производиться оценка рисков неполного или несвоевременного достижения программных целей, а также условий минимизации этих рисков.

На пятом этапе планируемая  сумма привлечения средств из всех источников распределяется по срокам (годам), регионам и мероприятиям. Основное внимание здесь должно быть уделено полноте, достаточности и своевременности финансового обеспечения целевых программ, а также преимущественно инновационно-инвестиционной направленности расходов.

Реализация целевой  программы, происходящая на шестом этапе, основывается как на нормах действующего законодательства, так и на методических разработках оценки содержания и результатов программных мероприятий. Здесь должен быть уточнен порядок реформирования и прекращения действия целевых программ, актуализации их показателей, а также определены условия и возможности использования доходов от реализации программ для их дальнейшего финансового обеспечения.[15]

 

1.4 Нормативный метод при планировании расходов бюджета

 

Бюджетные нормы и нормативы - устанавливаемые органами власти размеры мобилизации средств в бюджет, финансирования расходов и межбюджетного перераспределения ресурсов. Бюджетные нормы и нормативы являются расчетными величинами, устанавливаемыми либо в процентах к базе расчета, либо в денежном выражении на единицу планирования.

Применение бюджетных  норм при планировании расходов на содержание бюджетных организаций, находящихся на сметном финансировании, позволяет: создать примерно равные условия для удовлетворения социально значимых потребностей населения на территории страны, региона, муниципального образования; научно обосновать расчет потребности отдельных получателей в бюджетных средствах.[4]

Нормативный метод планирования расходов и выплат используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормами могут быть:

а) денежное выражение  натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.);

б) нормы индивидуальных выплат (например, ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и т. д.);

в) нормы, в основе которых  лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т. д.).

Нормы могут быть обязательными (устанавливаются правительством или территориальными органами власти) или факультативными (устанавливаются ведомствами).

Бюджетные нормы могут  быть простыми (для отдельных видов расходов) и укрупненными (для совокупности расходов или для учреждения в целом).

На основе натуральных  показателей (численность обслуживаемых лиц, площадь помещения и т. д.) и финансовых норм составляются бюджетные сметы расходов, которые могут быть следующими:

- индивидуальными —  составляются для отдельного  учреждения или отдельного мероприятия;

- общими — составляются  для группы однотипных учреждений или мероприятий;

- на централизованные  мероприятия — разрабатываются  ведомствами для финансирования  мероприятий, осуществляемых в централизованном порядке (закупка оборудования, строительство, ремонт и т. д.);

- сводными — объединяют  и индивидуальные сметы, и сметы на централизованные мероприятия, т. е. это сметы в целом по ведомству.

 

1.5 Планирование расходов региональных бюджетов на основе количественных параметров (объемов) государственных услуг

 

Практика бюджетного планирования в РФ с 1990-х гг. по настоящее время прошла процесс длительной и сложной эволюции. Если на первом этапе важнейшей задачей было обеспечение необходимого минимума государственных услуг в различных областях за счет простого сохранения системы бюджетных учреждений (без инновационных требований к их деятельности), то  в последнее время получило развитие бюджетное планирование, ориентированное на результат использования государственных ресурсов. Одновременно выдвигаются жесткие требования к качеству государственных услуг. Это обусловило внедрение в деятельность учреждений бюджетного сектора нового, конкурентного, подхода.

Таким образом, роль количественных параметров, важнейшими из которых  выступают объемы государственных (муниципальных) услуг,  в системе  бюджетного планирования в РФ существенно возрастает. Это определяет необходимость теоретического обоснования, исследования исторического опыта и методического обеспечения деятельности  в области предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Задачей соответствующего субъекта бюджетного планирования является определение количественных параметров (объема) конкретной услуги, оценка  стоимостного выражения единицы услуги, расчет на этой основе необходимой величины расходов.

Ключевым элементом бюджетного планирования является разграничение полномочий (компетенций) между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В становлении и развитии бюджетного планирования на основе количественных параметров (объемов) услуг в РФ можно  выделить два этапа.

Наиболее сложным вопросом при установлении  количественных параметров (объемов) услуг для бюджетных  учреждений является следующее соотношение (рисунок 4).

Рисунок 4 - Объективное противоречие, возникающее при установлении количественных параметров (объемов) услуг в бюджетном планировании.

Бюджетный процесс в  регионах должен постоянно учитывать  приведенную на рисунке дилемму. Если бюджетное планирование строится на основе объемов услуг, вытекающих из возможностей учреждения, вероятно возникновение ситуации «перепроизводства услуг», при которой учреждение будет производить услуги, не востребованные потребителями. Это неизбежно ведет неэффективному использованию бюджетных средств и требует пересмотра действующих количественных параметров оказываемых услуг в сторону их сокращения. С другой стороны, если ориентироваться  в планировании бюджетов только на объективные потребности в услугах учреждений и, соответственно, сокращать сеть учреждений при снижении потребностей, территория может столкнуться с ухудшением качества жизни граждан вследствие минимизации их доступа к определенным услугам. Кроме того, при сокращении сети учреждений в настоящем и отсутствии долгосрочного прогнозирования потребностей в услугах в перспективе, вероятно, придется решать задачу восстановления сети учреждений при росте потребностей - причем с более высокими затратами, чем при сохранении сети учреждений.

В Бюджетном послании Президента РФ на 2009-2011 годы, для повышения качества бюджетных услуг, в частности необходимо осуществить модернизацию сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств. То есть подчеркивается мысль о том, что для предоставления качественных услуг вполне допустим и необходим отказ от финансирования некоторых учреждений (полностью или частично), если они не обеспечивают представления качественных услуг или их деятельность не связана с необходимыми на территории услугами.