Бюджетный федерализм

 

Структура диссертации  определена ее содержанием. Работа состоит  из введения, двух глав и заключения, содержащего выводы и предложения  законодателю, списка использованных нормативно-правовых актов и литературы.

 

!2

 

«В Москве руководители губернии говорили правительству, что, хотя нельзя сказать точно, на что  истрачены пять миллионов рублей, отпущенные в прошлом году на сельское хозяйство, но толк от этих миллионов должен быть: все-таки деньги истрачены в Градовской губернии, а не в чужом месте и как-нибудь скажутся. «Может, пройдет десять годов, = говорил председатель Градовского правительства, - а у нас рожь начнет расти с оглоблю, а картошка в колесо. Вот тогда и видно будет, куда ушли пять миллионов рублей!»

 

А. Платонов («Город Градов»)

 

ГЛАВА 1. ФЕДЕРАЛИЗМ И  БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ПОНЯТИЕ И  ПРИНЦИПЫ.

 

§ 1. История становления  и развития федерализма и бюджетного федерализма.

 

В отличие от России, где ученые только несколько лет  назад заговорили о федерализме, на Западе концепция федерализма  имеет многовековую историю. Изложим  некоторые ее основные моменты, приобретающие  все большую актуальность и популярность в России в условиях реформирования всех сторон общественной жизни, в том  числе и федеративных отношений.

 

Родоначальником федерализма  считается Иоханнес Альтузиус (1562-1638гг.)1, разработавший "федеральную теорию народного суверенитета" на основе принципа союза или согласия. Он считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над

 

Федерализм: энциклопедический  словарь. М., 1997. С.247.

 

13

 

меньшими по размеру  союзами - начиная с семьи вплоть до государства.

 

Идейные основоположники  американской федеративной системы, А.Гамильтон, Д.Джей, Д.Мэдисон1, уточнили это положение в отношении гражданских прав: каждый гражданин в рамках федеральной системы правления принадлежит двум общностям - своему штату и союзу в целом. Федеральное правительство осуществляет лишь переданные ему функции, в то время как штаты сохраняют за собой всю "остаточную власть".

 

В дальнейшем федерализм осмысливался под углом выяснения  вопросов, касающихся суверенитета, - политико-правового  статуса, полномочий и компетенции  федерации и ее составных частей.

 

Еще позднее проблемы федерализма стали осмысливаться  с точки зрения достижения компромисса  в управлении сложными структурами, его принципы стали связываться  с возможностью принятия конкретных решений, обеспечивающих устойчивость, эффективность, мир.

 

Так, например, западный ученый Фридрих2 полагает, что актуальность федерализма обосновывается тем, что в обществах, достигших передовых рубежей демократизации и индустриализации, настойчиво выдвигается требование децентрализации власти со стороны новых социальных групп по мере осознания ими своего значения как самобытности. В их глазах федерализм выступает как единственно разумное решение, чтобы избежать анархии и

 

1 Там же.

 

2 Там же.

 

14

 

установить справедливый порядок "иногда в интересах еще  большего единства, иногда в интересах  еще большего разнообразия".

 

Не были обойдены вниманием  современных западных исследователей вопросы федеративного устройства СССР, формальный, по сути, характер которого, единодушно был отмечен многими  западными учеными (Фридрих, Э.Каррер д'Анкосс, Ж.Бюрдо и др.)

 

В настоящее время  наиболее влиятельными теориями в зарубежных федерациях являются доктрины координированного  и кооперированного федерализма1.

 

Основу теории координированного  федерализма составляет идея разделения полномочий в федеративном государстве  таким образом, что оба уровня рассматриваются как независимые  друг от друга и обладающие в принципе одинаковым статусом в пределах конституционной  компетенции. Эта идея опирается  на конституционные нормы о размежевании предметов ведения между федерацией и ее субъектами, но на деле в чистом виде она не действует и не действовала  в прошлом ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям: значение федерации не сопоставимо с ролью отдельно взятого штата, каким бы значительным ни был этот штат, и если их 50, то тем меньше роль каждого из них. Кроме того, эта концепция учитывает по существу только один способ размежевания компетенции: когда она поделена между

 

'ЧиркинВ.Е.. Современный федерализм, сравнительный анализ. М., 1995. С. 10-15.

 

15

 

федерацией и ее субъектами то ли в виде фиксированного перечня, то ли в виде закрепления определенного  круга вопросов за одним из контрагентов и предоставления другому всех остаточных полномочий. Однако, практика конституционного развития последних десятилетий все чаще идет по иному пути: устанавливается совместная компетенция федерации и ее субъектов, и в этой сфере действует принцип верховенства федерального закона.

 

Наиболее широким  влиянием в зарубежных федерациях в  настоящее время пользуется теория кооперативного федерализма. Она делает акцент на сотрудничество, взаимодействие, взаимозависимость федерации и ее субъектов при осуществлении закрепленных за ними конституционных полномочий. Считается, что кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества. С этой целью создаются, во-первых, региональные объединения групп штатов, которые устанавливают особые формы сотрудничества между собой и выступают в отношениях с федерацией не только как отдельные штаты, но и как региональные объединения. Такие объединения не имеют политического характера, это преимущественно экономические объединения. Но на практике влияние такого объединения на федеральную политику более значительно, чем влияние отдельно взятых штатов.

 

Во-вторых, концепция  кооперативного федерализма обычно предусматривает создание особых федерально-провинциальных органов, которые в принципе имеют  совещательный характер и имеют  своей целью

 

16 сглаживать возникающие  между центром и периферией  коллизии, поиски

 

компромиссов, но на деле их значение нередко выходит за рамки  совещаний, ибо авторитет принимаемых  ими рекомендаций бывает очень высоким. Важнейшими среди таких органов  являются, например как в России, совещания Президента с губернаторами. Периодический созыв таких совещаний  нередко позволяет снимать зарождающееся  напряжение, не позволяет ему вылиться в острые формы. Особенно это важно  бывает, когда у власти в федерации  и отдельно взятых штатах стоят разные политические партии, одержавпше победу на выборах федерального парламента и законодательного органа штата.

 

Помимо создания смешанных  органов концепция кооперированного федерализма включает программы  развития отдельных субъектов федерации, специальные "субсидии выравнивания" уровня развития регионов. Они направлены главным образом на развитие социально-экономической  инфраструктуры и приведение с общефедеральным  стандартом уровня жизни в бедных штатах и провинциях.

 

В отличие от концепции  координированного федерализма  доктрина кооперативного федерализма  опирается не на конституционные  нормы, а на политические реалии, она  выросла из политической практики и  теперь сама двигает вперед эту практику. Но в этой доктрине очевиден правовой пробел, ее идеи пока что или совсем не зафиксированы в конституциях, или получили в

 

17

 

ней очень робкое выражение. Ее правовая основа коренится больше в текущем законодательстве и особенно в актах исполнительной власти.J

 

Что касается русской  научной мысли в отношении  концепции федерализма и его  развития в России, то ее основные положения  сводятся к следующему.

 

Согласно одной точки  зрения, с самого начала образования  Русского централизованного государства  в нем было федералистское содержание русской национальной государственности, и принципы федерализма отражались во многих правовых документах.

 

Идеи об особой роли земского начала были выражены в панславистском федерализме одного из крупнейших русских  историков Костомарова ИМ2, поместившего в центр своих исторических изысканий проявления коллективной деятельности народной массы как активной творческой силы и описавшего картины протеста "земли" против централизации, тягла государству и крепостного права. В удельно-вечевом порядке Киевской Руси, в стремлениях отдельных областей и окраин русского государства (Великий Новгород, Малороссия, казацкий Дон) к самостоятельному развитию исторической жизни Костомаров искал подтверждения своему политическому идеалу федеративному государственному устройству всех славянских народов и народностей с сохранением их национальных и религиозных особенностей.

 

1 Для развития федерализма в России характерен как раз подход, описанный концепцией кооперативного

 

2 Костомаров НИ. Мысли  о федеративном начале в древней  Руси/ Федерализм. 1996, №4. С. 129-146.